| 《统筹经济社会发展》
李君如 主编
http://www.chinape.org 2006-12-03 11:00 全国干部教育培训网
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党的十六届三中召开不久，以十六届三中全会精神和胡锦涛同志一系列重要指示为指导，科学发展观读本即《科学发展观丛书·五个统筹》、《科学发展观丛书·社会建设》、《科学发展观丛书·文化建设》干部学习读本的编写工作正式启动。其中《科学发展观丛书·五个统筹》项目自2003年启动，至2006年3月由中央组织部党建读物出版社出版发行，历时3年，涉及全国19个省、市、自治区及中央有关单位40多个编写组，上百人参与，近四十个省部领导和著名经济学家担任顾问。丛书共分五册，即：《统筹城乡发展》、《统筹区域协调发展》、《统筹经济社会发展》、《统筹人与自然和谐发展》、《统筹国内发展和对外开放》，分别由段应碧、于今、李君如、曲格平、蔡武主编，全国人大常委会副委员长、著名经济学家成思危特为本套丛书作序。
为了落实党十六届五中全会提出的以科学发展观统领经济社会发展全局指导思想，适应各级领导干部、学生、广大人民群众和在全党全社会开展落实普及科学发展观需要，全国干部教育培训网从即日起将对《科学发展观丛书·五个统筹》进行陆续刊出，首先刊出《统筹经济社会发展》一书全文，拟每四天刊出一节，敬请读者关注。我们将授权相关网络媒体无偿转载，同时希望各相关网站配合此次工作顺利开展。
《统筹经济社会发展》
李君如 主编
第三章 贫困、贫富差距与扶贫
第二节 我国政府消除贫困的政策措施
缓解和消除贫困，实现全体人民的共同富裕，是我国政府始终不渝的宗旨。为了完成全体人民共同富裕这一艰巨的历史任务，我国政府和人民进行了长期不懈的努力，特别是改革开放20多年来，我国在坚持促进经济和社会发展、人民生活水平不断提高的同时，针对贫困人口主要集中在广大农村的实际情况，明确提出并实施了以农村贫困人口为重点的扶贫开发，走出了一条符合中国国情的"政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫"的扶贫道路，大规模地减少了农村贫困人口数量，基本解决了农村贫困人口的温饱问题，这在中国的发展史上具有标志性的深刻意义。
政府主导，就是把扶持贫困群体、实现共同富裕作为中国政府始终不渝的宗旨，把扶贫开发纳入各级政府经济社会发展的总体计划，制定扶持政策，加强组织领导，加大扶贫投入。20多年来，中央财政安排的专项扶贫资金由1980年的10亿元增加到2004年的122亿元，累计达到1147．8亿元。在中央政府的领导下，各级地方政府认真贯彻扶贫工作地方首长负责制，按照"省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户"的原则，明确目标，落实任务，强化责任。社会参与，就是发挥社会主义制度的优势，动员和组织包括东部沿海省市、各级党政机关在内的社会力量，参与贫困地区的开发建设。一是东部沿海省市按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，积极开展对口帮扶西部省区市的东西扶贫协作工作，1996以来社会捐资共计7．4亿元，捐物折款8．4亿元，为西部贫困地区发展做出了贡献。二是中央国家机关认真开展定点扶贫，积极为贫困地区办实事、送温暖。据统计，1994年以来中央国家机关、企事业单位共向帮扶地区捐资或捐物折款54亿元。三是在政府的大力倡导和带动下
，各民主党派、社会团体、民间组织、私营企业和志愿者个人积极参与贫困地区的扶贫开发。其中影响最大的有民主党派开展的"智力扶贫"、共青团中央组织的"希望工程"、全国工商联主办的"光彩事业"、全国妇联组织的"巾帼扶贫"和"连环扶贫"、中国扶贫基金会创办的"天使工程"，等等。这些形式多样、有声有色的社会扶贫，为缓解和消除我国的贫困现象、促进贫困地区的发展做出了突出的贡献。自力更生，就是鼓励和支持贫困群众艰苦奋斗，依靠自身的努力，改善基本生产生活条件，改变落后面貌。这些年扶贫开发的过程中，贫困地区涌现了一大批不等不靠，宁肯苦干、不愿苦熬的令人振奋和鼓舞的范例，在国家的支持下经过自身艰苦努力迅速地改变了面貌。新阶段的扶贫工作强调以贫困村为基本单元，一次规划，分年投入，分期实施，整村推进，一个村一个村地解决问题。整个过程中，坚持尊重贫困群众在扶贫开发中的主体地位，充分发挥贫困群众的主观能动性，参与制定和实施扶贫规划的全过程。开发扶贫，就是坚持开发式扶贫方针，以经济建设为中心，动员组织贫困群众发展经济，增加收入，提高自我积累和自我发展能力。从我国农村贫困地区的实际出发，重点支持农业先进适用技术的推广，帮助贫困群众发展特色农业。特别是以推广普及地膜覆盖技术为重点，在广大贫困地区实施的"温饱工程"，为有效解决贫困地区的温饱问题发挥了重要作用。随着农村剩余劳动力的增多，我国大力组织对贫困地区劳动力的技能培训，支持贫困群众实现向非农产业转移就业，增加现金收入。为了带动贫困地区农业结构的调整，我国鼓励农产品加工龙头企业到贫困地区建基地，推广新技术，发展"定单农业"，增加农民收入。对于那些生活在不具备基本生产生活条件地区的贫困群众，在坚持群众自愿的基础上，各地积极稳妥地组织异地开发。据统计，1983年到2003年全国有近400万贫困人口通过异地开发，实现了脱贫致富。
全面协调发展，就是全方位治理贫困，注重提高贫困群众综合素质，增强贫困地区可持续发展的能力。贫困是一种复杂的社会现象，是多种原因造成的。解决贫困问题，必须从多方面入手。我们始终坚持把经济开发与贫困地区发展科技、文化、教育、卫生事业结合起来，提高贫困人口的综合素质，改变贫困群众因文化素质低致贫、因缺医少药致贫的状况；坚持把扶贫开发与基层组织建设相结合，注重提高贫困地区干部带领群众脱贫致富的实际能力；坚持把扶贫开发同计划生育相结合，鼓励贫困群众少生快富；坚持扶贫开发与西部大开发战略的实施相结合，进一步改善西部贫困地区的基础设施和生态环境。通过综合治理，促进了贫困地区群众的全面发展，为稳定脱贫创造了条件。
我国政府坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，要以更坚决的态度、更有力的措施，全面推进缓解和消除贫困的工作。《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》提出了中国21世纪头10年扶贫开发总的奋斗目标：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区的经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。
2004年5月26日，中国政府总理温家宝亲自出席在上海召开的世界银行全球扶贫大会并发表重要讲话。他在讲话中指出，中国是人口众多的发展中大国，是全球减贫事业的重要实践者，并表达中国政府将继续积极参与全球的减贫事业。2005年3月，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议的工作报告中提出，要完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹个人账户相结合，扩大做实个人账户试点。要推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，2005年在全国多数地区基本解决历史遗留的国有企业下岗职工问题，今后企业裁员将逐步依法直接纳入失业保险或城市"低保"。要依法扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖面，提高个体、私营和外资企业的参保率，完善灵活就业人员的参保办法。要加大社会保险费的征缴力度，逐步提高统筹层次。要研究制定机关事业单位养老保障制度改革方案。要进一步完善城市"低保"制度，有条件的地方可探索建立农村居民最低生活保障制度 。要继续增加城乡居民收入，特别是中低收入者收入。要推进收入分配制度改革。要整顿和规范分配秩序，抓紧完善个人所得税制度，加大收入分配调节力度，逐步理顺分配关系，努力解决部分社会成员收入差距过大的问题，促进社会公平。要高度重视解决城乡困难群众基本生活问题。各地要加快建立城乡特殊困难群众的社会救助体系，帮助他们解决看病、住房、子女上学等实际困难。要完善农村"五保户"供养制度。要增加扶贫投入，积极帮助贫困地区群众脱贫致富。做好受灾地区减免税收和受灾群众生产生活救济等工作。
我国政府消除贫困的政策措施主要有：
一、推进扶贫攻坚计划
以1994年《国家"八七"扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入攻坚阶段。计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右时间基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。《计划》明确提出，重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业、运销业。积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业。通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用。有计划有组织地发展劳务输出，积极引导贫困地区劳动力合理、有序地转移。对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。《计划》提出了扶贫开发的主要形式：依托资源优势，按照市场需求，开发有竞争力的名特稀优产品。实行统一规划，组织千家万户连片发展，专业化生产，逐步形成一定规模的商品生产基地或区域性的支柱产业。坚持兴办贸工农一体化、产供销一条龙的扶贫经济实体，承包开发项目，外联市场，内联农户，为农民提供产前、产中、产后的系列化服务，带动群众脱贫致富。引导尚不具备办企业条件的贫困乡村，自愿互利，带资带劳，到投资环境较好的城镇和工业小区进行异地开发试点，兴办二、三产业。扩大贫困地区与发达地区的干部交流和经济技术合作。在优先解决群众温饱问题的同时，帮助贫困县兴办骨干企业，改变县级财政的困难状况，增强自我发展能力。在发展公有制经济的同时，放手发展个体经济、私营经济和股份合作制经济。对贫困残疾人开展康复扶贫。
《计划》提出，在发挥好政府部门扶贫作用的同时，积极开展社会动员，发动社会各界共同参与扶贫开发。《计划》要求，中央和地方党政机关有条件的企事业单位，都应积极与贫困县定点挂钩扶贫，一定几年不变，不脱贫不脱钩。各民主党派和工商联应继续发挥人才众多、技术密集、联系广泛的优势，进一步开展科技扶贫和智力开发，帮助贫困地区培训人才、推广技术、沟通信息、发展经济技术合作。各级工会、共青团、妇联、科协、残联要积极参与扶贫开发工作。工会系统要继续组织企业管理技术人员和能工巧匠到贫困地区传授技术，培训人才，攻克技术难点，救治亏损企业，开展经济协作。共青团组织要动员贫困地区青年带头学习技术，开拓脱贫致富门路；继续组织东西部地区青年相互交流、对口支援的工作；配合劳动部门组织劳务输出；扩大"希望工程"的范围和规模，提高贫困地区适龄儿童的入学率和巩固率。妇联组织要进一步动员贫困地区妇女积极参与"双学双比"竞赛活动，兴办家庭副业，发展庭园经济；也要办一些劳动密集型和适合妇女特点的扶贫项目；组织妇女学
习实用技术，提高脱贫致富的能力；配合教育部门扫除文盲；配合劳动部门组织妇女的劳务输出。各级科协要发挥网络优势，组织广大会员在贫困地区大力开展科普活动，帮助贫困地区引进人才，引进技术，提供信息，组织培训，推广实用技术。中国残疾人联合会要继续做好贫困残疾人的康复扶贫工作。
经过多方努力，到2000年底，国家"八七"扶贫攻坚目标基本实现，农村尚未解决温饱问题的贫困人口减少到3000万人，农村贫困发生率降至3％左右。"八七"计划执行期间，国家重点扶持贫困县地方财政收入年均增长12.9％，农民人均年收入年均增长12.8％。
二、继续推进农村扶贫开发
2001年5月，党中央颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，这是继"八七计划"之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件。《纲要》提出：缓解和消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任。有关人士指出："新的《中国农村扶贫开发纲要》，是继'八七扶贫攻坚计划'之后又一个指导全国扶贫开发工作的纲领性文件。新'纲要'是'八七计划'的延续和发展，最大的区别是，'八七扶贫攻坚计划'确定的内容和目标是要解决贫困人口的温饱问题，而新 '纲要'的主要内容和目标是要在解决温饱问题的基础上，进一步巩固、发展、提高" 。《纲要》全面论述了我国农村扶贫开发工作的奋斗目标、基本方针、对象、重点、内容、途
径、政策保障和组织领导等问题。《纲要》提出，要继续把发展种养业作为扶贫开发的重点。因地制宜发展种养业，是贫困地区增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径。要集中力量帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目。贫困地区发展种养业，要以增加贫困人口的收入为中心，依靠科技进步，着力优化品种、提高质量、增加效益；要以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，实现可持续发展。帮助贫困户发展种养业，一定要按照市场需求，选准产品和项目，搞好信息、技术、销售服务，确保增产增收。要尊重农民的生产经营自主权，注重示范引导，防止强迫命令。要积极推进农业产业化经营。对具有资源优势和市场需求的农产品生产，要按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。积极发展"公司加农户"和订单农业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业，到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。加强贫困地区农产品批发市场建设，进一步搞活流通，逐步形成规模化、专业化的生产格局。要进一步改善贫困地区的基本生产生活条件。以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。2010年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视。做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制贫困地区的主要地方病。确保在贫困地区实现九年义务教育，进一步提高适龄儿童入学率。
《纲要》提出，要加大科技扶贫力度。在扶贫开发过程中，必须把科学技术的推广和应用作为一项重要内容，不断提高科技扶贫水平。无论是种植业、养殖业、加工业，都必须有先进实用的科学技术作为支持和保证。要充分利用科技资源和科技进步的成果，调动广大科技人员的积极性，鼓励他们到贫困地区创业，加速科技成果转化。要采取更积极的措施鼓励民间科研机构、各类农村合作组织和各类科研组织直接参加项目，在扶贫开发中发挥更重要的作用，并在科学技术推广工作中提高自身的水平，拓展更广阔的发展空间。各有关省、自治区、直辖市政府要安排资金，建立科技扶贫示范基地，注重示范效应，充分发挥科技在扶贫开发中的带动作用。要努力提高贫困地区群众的科技文化素质。提高群众的综合素质特别是科技文化素质，是增加贫困人口经济收入的重要措施，也是促进贫困地区脱贫致富的根本途径，必须把农民科技文化素质培训作为扶贫开发的重要工作。切实加强基础教育，普遍提高贫困人口受教育的程度。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力。反对封建迷信，引导群众自觉移风易俗，革除落后生活习俗，不断发展社会主义精神文明。要积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出。加强贫困地区劳动力的职业技能培训，组织和引导劳动力健康有序流动。沿海发达地区和大中城市要按照同等优先的原则，积极吸纳贫困地区劳动力在本地区就业。贫困地区和发达地区可以就劳务输出结成对子，开展劳务协作。输入地和输出地双方政府都有责任保障输出劳动力的合法权益，关心他们的工作、生活，帮助解决实际困难和问题。要稳步推进自愿移民搬迁。对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。要在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组织、分阶段地进行；要坚持自愿原则，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令；要因地制宜、量力而行、注重实效，采取多种形式，不搞一刀切；要十分细致地做好搬迁后的各项工作，确保搬得出来、稳得下来、富得起来。经济发达的省市要从全局出发，适
当增加吸纳和安置来自贫困地区的迁移人口，并作为对口帮扶的一项重要措施来抓。地方各级政府要制定鼓励移民搬迁的优惠政策，处理好迁入人口和本地人口的关系，尽快提高迁入人口的收入水平和生活质量。县内的移民搬迁由县政府组织，跨县的由省级政府统一组织。要做好迁出地的计划生育和退耕还林还草工作，确保生态环境有明显改善。要鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。地方各级政府要创造良好的政策环境和投资条件，吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济开发。对于适应市场需要，能够提高产业层次、带动千家万户增加收入的农产品加工企业，能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业，能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困群众解决买难、卖难问题的市场流通企业，国家给予必要的政策扶持。
《纲要》提出的政策保障是，要进一步增加财政扶贫资金。中央财政和省级财政都必须把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加。要进一步扩大以工代赈规模。要针对目前贫困地区财政困难的实际情况，加大财政转移支付的力度。加强财政扶贫资金的管理，努力提高使用效益。中央财政扶贫资金主要用于扶贫开发工作重点县，适当支持其他贫困地区。财政扶贫资金(含以工代赈)，实行专户管理。资金分配计划每年下达到有关省、自治区、直辖市，由地方根据扶贫开发规划统筹安排使用。中央和地方各级政府投入的财政扶贫资金，必须按照扶贫开发规划下达，落实到贫困乡、村，重点用于改变基本生产生活条件和基础设施建设。继续安排并增加扶贫贷款。中国农业银行要逐年增加扶贫贷款总量，主要用于重点贫困地区，支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业以及基础设施建设项目。对各类企业到贫困地区兴办的有助于带动贫困户增加收入的项目，应视项目效益给予积极支持。在保障资金安全的前提下，适当放宽贫困地区扶贫贷款项目的条件，根据产业特点和项目具体情况，适当延长贷款期限。积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。扶贫贷款执行统一优惠利率。优惠利率与基准利率之间的差额由中央财政据实补贴。密切结合西部大开发，促进贫困地区发展。实施西部大开发要注意与扶贫开发相结合，着力带动贫困地区经济的发展。西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发项目，在同等条件下要优先在贫困地区布局。公路建设项目要适当向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来。西部基础设施建设项目，要尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。
《纲要》提出，要继续开展党政机关定点扶贫工作。党政机关定点联系、帮助贫困地区，对支持贫困地区的开发建设，解决我国的贫困问题，以及转变机关作风，提高办事效率，密切党群关系，培养锻炼干部都有重要意义。要把这种做法作为一项制度，长期坚持下去。从中央到地方的各级党政机关及企事业单位，都要继续坚持定点联系、帮助贫困地区或贫困乡村。有条件有能力的，要结合干部的培养和锻炼继续选派干部蹲点扶贫，直接帮扶到乡、到村，努力为贫困地区办好事、办实事。要继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作。要认真总结经验，根据扶贫开发规划，进一步扩大协作规模，提高工作水平，增强帮扶力度。对口帮扶双方的政府要积极倡导和组织学校结对帮扶工作；鼓励和引导各种层次、不同形式的民间交流与合作。特别是要注意在互利互惠的基础上，推进企业间的相互合作和共同发展。要进一步弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，动员社会各界帮助贫困地区的开发建设。要充分发挥民主党派和工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军和武警部队等社会各界在扶贫开发中的重要作用。要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。企业可以通过捐赠资金，与非政府组织合作，共同参与扶贫开发。捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支，计入成本。逐步规范非政府组织开展的扶贫开发活动。欢迎海外、境外的华人、华侨及各种社团组织，通过不同形式，支持贫困地区的开发建设。要发展扶贫开发领域的国际交流与合作。继续争取国际组织和发达国家援助性扶贫项目。为保证其顺利执行，国家适当增加配套资金比例，对地方财政确有困难的可以全额配套。要根据贫困地区的特点，采取有针对性的措施，加强对外援项目的管理；努力提高外援贷款项目的经济效益，增强还贷能力。通过多种渠道、不同方式争取国际非政府组织对我国扶贫开发的帮助和支持。加强与国际组织在扶贫开发领域里的交流，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高我国扶贫开发的工作水平和整体效益。
三、切实做到"两个确保"，构筑"三条保障线"
"两个确保"是党中央做出的一项重大决策，是反贫困政策中的一个重要环节。所谓"两个确保"，就是"确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放"。这是我国政府为确保城镇下岗职工和离退休人员的收入保障做出的承诺。1999年1月，劳动与社会保障部会同中共中央宣传部印发了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作宣传提纲》与《确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放工作宣传提纲》；2000年2月，由国务院办公厅下发了《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》；5月，又由国务院发布了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。
1998年至2002年6月底，全国累计有国有企业下岗职工2600多万人，90%以上进入企业再就业服务中心，进中心的下岗职工基本都能按时领到生活费，并由中心代缴社会保险费。同期，领取基本养老金的企业离退休人数从2700多万人增加到3200多万人，每年平均增加150万人，基本能够按时足额领到基本养老金，并补发了历史拖欠的215亿元。为落实"两个确保"，1998年至2001年，中央财政对老工业基地和中西部地区还给予专项补助，总额达1300亿元。
2004年3月，劳动和社会保障部有关负责人介绍，当前我国"两个确保"存在的主要问题是：由于统筹层次低，基金调剂力度不够，一些困难市、县资金缺口大，确保发放形势严峻。与此同时，一些地区未参保退休人员和集体企业下岗人员的生活没有得到保障，一些统筹外项目养老金没有发放。同时我国离退休人员已近4500万人，预计2010年将达到近7000万人，养老保险的任务越来越重。中央财政对确有困难的中西部地区和老工业基地下岗职工基本生活保障和再就业资金给予补助，其中安排国有企业下岗职工基本生活保障资金100亿元。下岗职工基本生活保障资金有结余的地区，可以调剂用于促进再就业，还可以对国有困难企业支付下岗职工经济补偿金补助，逐步实现下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。
1997年，国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障制度，1999年10月1日，由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式施行。2001年11月，国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。《通知》要求，要进一步提高认识，认真抓好城市居民最低生活保障工作；要认真贯彻属地管理原则，全面落实城市居民最低生活保障制度；要加大财政投入力度，管好用好城市居民最低生活保障资金；要建立健全法规制度，推进城市居民最低生活保障工作的规范化管理；要加强组织领导，确保城市居民最低生活保障制度落到实处。
国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度三条保障线，是目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分，对保障职工和城市居民基本生活，促进深化改革，保持社会稳定，具有十分重要的作用。劳动和社会保障部、民政部、财政部1999年4月日颁布的《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》（劳社部发〔1999〕13号）对做"三条保障线"衔接工作，作出了如下规定：一、国有企业下岗职工在再就业服务中心期满未实现再就业的，与企业解除劳动合同。原企业要及时为其出具相关证明，告知按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员名单自终止或解除劳动合同之日起7日内报失业保险经办机构办理失业登记。失业保险经办机构对符合条件的失业人员，要按时足额发放失业保险金。二、失业人员享受失业保险待遇期满仍未实现再就业，需要申请城市居民最低生活保障金的，由失业保险经办机构提供有关证明，并将享受失业保险待遇期满人员名单提前1个月通知民政部门。民政部门要对此类人员进行专门登记，对符合条件者及时给予救济。三、对按省级人民政府规定建立了再就业服务中心的城镇集体企业下岗职工，实施基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障时，参照上述办法执行。没有建立再就业服务中心的城镇集体企业的下岗职工，需要申请城市居民最低生活保障金的，由企业出具相关证明，由当地民政部门或职工所在街道办事处提出申请。
上述"三条保障线"所形成的三项制度，加上养老保险和医疗保险等制度，就构成了我国现实条件下有中国特色的社会保障制度。下岗职工基本生活保障线、失业救济保障线和城市居民最低生活保障线三者对下岗职工的生活保障是相互补充、前后衔接的。其关系是：第一，有下岗职工的企业首先要建立起再就业服务中心，对下岗职工进行托管，为其发放基本生活费和交纳社会保险费用，保障基本生活。同时，下岗职工在托管期间，因家庭困难，符合城市居民生活救济条件的，可按规定申请城市居民最低生活保障金。第二，下岗职工在再就业服务中心托管3年期满，仍然没有再就业的，只要符合失业救济的有关规定，进行失业登记后，可以继续享受不超过2年的失业救济。第三，下岗职工在领取失业救济期间或期满后仍未就业时，若家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可申请领取城市居民最低生活保障金。可见，政府通过建立这三条保障线，并使之相互补充和相互衔接，以切实做到对下岗职工的基本生活保障。
20世纪90年代以来，我国失业保险改革步伐不断加快，覆盖范围已经扩大到城镇所有企业和事业单位及其职工。截至2002年9月，全国参加失业保险人数达1.01亿人，比1989年底增加近3600万人，领取失业保险金的人数也达到400万人。1998年以来，我国累计提供失业保险待遇370多亿元，并向企业再就业服务中心调剂160多亿元，在保障失业人员基本生活的同时，有力地支持了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的开展。2003年底，全国所有城市和县级人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度，享受最低生活保障的人数已达2246万人；得到农村传统救济和农村居民最低生活保障的人数分别达到1093万人和402万人；农村医疗救助制度和新型合作医疗制度正在积极推动，新型合作医疗制度已在全国310个县开展试点，实际覆盖6899万人。截至2004年6月，全国基本养老保险参保人数近1.6亿人，其中4000万人享受养老保险待遇；失业保险参保人数达1亿人，有450多万人领取了失业保险金，基本医疗保险覆盖人数为1.16亿人 。"三条保障线"相互衔接，有效保障了下岗失业人员和低收入居民的基本生活，发挥了社会稳定安全网的功能。
四、积极鼓励社会力量参与扶贫
贫困是全社会共同面临的问题，我国政府一贯重视和积极鼓励社会力量参与扶贫，社会力量已经成为我国消除贫困的一支重要力量，其影响力越来越大。社会参与的主体是相对于政府公共权力领域而言的社会公众，它既包括相对于各类经济组织、政府管理人员的普通公民，又包括由普通公民组成的群众团体、社会组织等非政府组织。我国1994年的《国家"八七"扶贫攻坚计划》和2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》都详细论述了要发动社会各界参与扶贫开发，坚持广泛动员社会力量参与扶贫事业，形成了全社会共同扶贫的局面。中华民族具有扶贫济困的优良传统，我们组织实施了东部发达地区帮助中西部贫困地区的"东西部协作扶贫"、资助贫困儿童入学的"希望工程"、民主党派开展的"智力扶贫"、民营企业参与扶贫的"光彩事业"、鼓励贫困地区妇女参与发展的"巾帼扶贫行动"、帮助残疾人的"康复扶贫"、扶助贫困母亲的"幸福工程"、资助女童完成义务教育的"春蕾计划"、"青年志愿者支教扶贫接力计划"、"天使工程"等一系列富有成效的扶贫工程，极大地调动了全体社会成员的积极性和主动性，增强了社会成员的社会责任感。
2004年10月，中国扶贫基金会在原有"全国十大扶贫状元"的基础上，推出了"中国消除贫困奖"。该奖项首先是对扶贫业务进行了分类，设立了8个项目：成就奖、科研奖、创新奖、项目奖、捐赠奖、国际奖、自强奖和奋斗奖；其次制定了扶贫工作的业务标准；三是制定了严格的评选程序；四是透明的评选方式，五是评委会由中外专家共同组成。有关部门通过奖励和表彰对中国扶贫事业做出突出贡献的个人与机构，旨在鼓励更多的民间力量参与中国的扶贫事业。
五、积极参与国际社会扶贫合作
贫困是世界性的难题，中国政府一贯重视和积极参与国际社会的扶贫合作。2004年5月27日，中国政府在上海举行的全球扶贫大会上发布的《中国政府缓解和消除贫困的政策声明》指出，中国政府高度重视与国际社会在扶贫领域的合作，积极支持世界缓解和消除贫困事业。《声明》说，贫困是当今世界特别是发展中国家面临的突出问题之一，中国政府支持国际组织和双边机构把帮助发展中国家减少贫困作为首要目标和重要任务，并一如既往地积极推动与国际社会在扶贫领域的合作和交流。重视和鼓励国际社会包括非政府组织、私营部门、志愿者参与中国的扶贫开发。《声明》说，缓解和消除贫困需要世界各国的共同努力，中国政府坚持自力更生、艰苦奋斗，主要依靠自身的力量实现"千年发展目标"，同时根据发展的实际状况，努力支持其他国家开展的减贫行动。中国大力呼吁发达国家增加对发展中国家的援助，扩大与发展中国家之间的贸易往来、相互投资，积极探索南北合作的新方式。《声明》说，中国政府在力所能及的范围内逐步增加对贫困国家的发展援助，在2002年对非洲开发银行的"非洲开发基金"捐款5000万美元的基础上，最近又决定为亚洲开发银行的"亚洲发展基金"提供捐款3000万美元，并另外捐款2000万美元在亚洲开发银行设立"中国扶贫和区域合作特别基金"，用于亚太地区的扶贫和区域合作。《声明》说，中国政府将继续在南北对话中发挥建设性作用，推动建立公正合理的国际政治经济新秩序，为世界缓解和消除贫困事业做出贡献。
《统筹经济社会发展》第109页——第123页
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