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《统筹经济社会发展》
李君如 主编
——科学发发展观丛书《统筹经济社会发展》连载之17
第三章 贫困、贫富差距与扶贫
第三节 一些地方政府调节收入分配的政策措施
在中央政府的领导下，我国不少地方政府纷纷行动起来，开展了形式多样的消除贫困行动，推出了不少调节收入分配的政策措施，为缓解和消除贫困展开了探索，做出了一定的贡献， 可供我们学习和借鉴。
一、山东省青岛市出台城市居民最低生活保障规定
2004年8月，青岛市政府出台了《城市居民最低生活保障工作规定》，进一步推进城市低保工作的制度化、规范化、人性化。该《规定》"阳光救助工程"规范化建设为基础，明确了各级低保管理部门的职责，规范了低保家庭申请、收入评估和审批的程序，对城市低保家庭收入的确定、特别情况申请的处理以及分类管理与救助、资金管理、监督考核等内容，都做了详尽规定。按照这一《规定》，城市低保按照"个人申请，社区评估、审核、公示，街道复核，区（市）审批"的程序办理；申请人家庭收入的评估，通过社区评估、街道复评、区（市）特别评审的方式进行，使低保审批的工作更严密、更准确；居委会低保审核被纳入社区民主议事会的内容，让申请人到会，民主议事会成员集体审核，改变了低保审核审批过程中存在的"暗箱操作"和"一人说了算"的问题。
《规定》增加了特别申请的处理，针对过去因人户分离、农业户口和"老养小"等情况享受不到低保的问题，实行特事特办，使城市低保工作更加理性化、人性化。特别申请包括：户籍与居住地不一致且在现居住地居住1年以上的，申请人应当提供家庭共同生活成员户籍情况、户口所在地的房屋情况及城市低保救助情况证明，进一步加强了城乡低保的规范化建设，改变了目前农村低保实行的不分贫困程度的全额救济、易进难出和运作不规范问题；在建立城乡自然灾害援助制度方面，重点是促进灾情调查评估、救灾款发放、危倒房修建规范化制度建设；在改革农村五保供养制度方面，重点是加快农村镇中心敬老院建设步伐，并改革了五保对象供养经费的来源。此外，在实施特殊困难群众的分类施救、健全医疗救助制度、扩大教育救助范围、落实住房救助制度、实施就业援助制度、开展法律救助活动、加强流浪乞讨人员救助管理等方面，均对特困群体的分类施救做出明确要求，将享受低保的残疾人等特殊困难群众发放特殊生活补助由城市逐步扩大到农村低保家庭，并强调进一步扩大教育救
助领域、加强城市廉租房建设等。
《决定》要求：开展"手拉手"结对助困活动，实施政策优惠扶持，开展经常性社会捐助工作，动员社会力量参与，开展社区志愿者服务活动等。《决定》提出：各级党委、政府统一负责社会救助工作，职能部门要充分发挥部门作用各司其职，健全社会救助协调管理制度，加强基层社会救助机构和队伍建设，切实保障社会救助经费的投入，巩固社会救助"一口上下"运作机制，加强社会救助信息化建设，加强社会救助监督工作。
二、福建省福州市第四次提高城区居民低保标准
从2004年12月1日起，福州市城区城市居民最低生活保障标准每月增加10元，即单人户每人每月230元，多人户每人每月210元；城区农村居民最低生活保障标准每月增加5元，即单人户每人每月175元，多人户每人每月155元。这是福州市自1995年率先在全国实行城市居民最低生活保障以来，第四次提高补助标准。这是因为2003年初以来，福州市物价水平稳中有升，物价总体水平上涨了5％。根据低保户日常生活开支情况，福州市对粮食、燃料、副食品、房租、水电、被服、文教、医疗卫生、交通通讯等群众基本生活必须项目进行测算做出了这一决策。2004年实施农村居民最低生活保障后，福州市各县（市）区按照省政府有关实施农村低保制度所需要的资金，由各地政府列入财政预算，实行财政分级负担的规定。目前，四城区及琅岐经济区农村低保资金由市、区两级财政各负担50%，闽侯、平潭县为县财政全额负担，其他各县（市）区也都确定了县乡两级分担比例。在低保金拨付方面，严格专款专用。2004年已下拨省级农村低保经费2243．13万元，下拨市级调剂金110．25万元。各县（市）财政已按省、市的有关要求设立了低保金专户。
为确保失地农民的基本生活，2004年2月18日，福州市政府下发了《关于对四城区生活困难的被征地农民实施最低生活保障的通知》。5月21日，福州市委办、市府办又联合发出《〈关于实现好、维护好、发展好被征地农民合法利益的若干意见〉的通知》，对失地农民的生活保障问题做出了明确规定。对于土地被征用比例高于90%的、符合当地城市低保条件的农户，纳入当地城市低保范围；对于土地被征用比例50%至90%的、符合当地农村标准的农户，纳入当地农村低保范围，并按当地农村低保线上浮30%的标准予以差额补助；对于土地被征用比例25%至50%的、符合当地农村低保标准的农户，纳入当地农村低保范围，并按当地农村低保线上浮20%的标准予以差额补助，确保了失地农民的基本生活。截至2004年10月底，共有254户653位农村失地困难农民被纳入城市低保，保障了被征用土地农民的基本生活。
三、江苏省常熟市努力提高农村养老保险覆盖率
截至2004年9月20日，常熟市农村养老保险覆盖率达到80.4%，其中纯农人员参保18.7万人，覆盖率达到84%。2003年以来，常熟市委、市政府先后召开推进农村十项实事工作会议、常熟市农村养老保险工作座谈会和老年农民社会养老补贴发放现场会，制定并下发了《关于完善农村社会保障工作的试行办法》，全面实施农村养老保险制度改革，建立纯农人员参保财政补贴和老年农民社会养老补贴制度。常熟市委、市政府成立了农村养老保险工作领导小组，统一领导，分工协作，加强督查，全面推进。各镇建立社会保险扩面征缴责任制，把推进农村养老保险作为一项中心工作，形成"一把手"亲自抓、层层抓落实的工作格局。常熟市将强化宣传教育贯穿于农保扩面征缴工作始终，在企业和农民中间树立"早投早保早放心、早投早保早得益"的长远收益观，形成理解农保、支持农保、参加农保的良好意识。在具体工作中，突出企业全员参保、纯农人员参保两个重点，推进全面覆盖。同时，常熟市劳动保障部门设计开发农村养老保险业务管理软件，建立农村养老保险数据库，实现市镇两级经办
机构"实时联网"，方便职工群众，提升服务水平。完善农村养老保险基金管理制度，明确市镇两级经办机构的管理职责，保障了农保基金的完整、安全，为推进全市农村养老保险制度改革、扩面、完善打好了基础。
四、辽宁省大连市建立社区公共服务社
2000年4月底，朱基在辽宁省和大连市视察社会保障工作，提出要建立一个独立于企事业单位之外运作与社区之中的社会保障体系，重点解决下岗、失业职工的生活保障问题。2000年5月，中国社会科学院社会政策研究中心社会保障课题组应大连市民政局的邀请赴大连调查、评估最低生活保障制度的执行情况。课题组在调查、评估中发现，大连市最低生活保障政策在执行中存在一个难题，即由于对低保申请者和享受者的个人收入和家庭收入难于度量，造成一些收入水平超出低保线水准很多的有收入者冒领最低生活保障津贴。大连市将其称之为有隐形收入者。这类人具有相当数量，以前没有有效方式将其筛选出来，不仅增大了政府的社会救助支出，而且引起了政策实施中的非公正性--另一种意义上的社会不公平感，影响了政府低保政策的公正性，居委会工作人员和居民反映意见较大。为解决这个问题，课题组提出并与大连市民政局、大连市西岗区民政局商讨了以社区为单位，组织有劳动能力的低保人员集体上岗、以工代赈的思路。2000年6月至7月，西岗区民政局六易其稿，向西岗区政府提出"西岗区完善社会保障体系试点工作的实施方案"。试点的目标一是"加强社区低保工作管理，准确掌握低保对象家庭收入及再就业情况"，将具有隐形收入的人筛选出去，以"杜绝保障资金的浪费，促进社会稳定"；二是使有劳动能力的低保人员了解参加公益性劳动是"享受保障待遇所应尽的义务"，三是"为低保对象提供物质援助与精神援助"。
2000年11月，经西岗区政府批准，在工人村街道进行试点。工人村街道试点的基本做法是：（1）在入户调查、摸清辖区内所有低保对象个人和家庭情况的基础上，重新编制有劳动能力的低 保人员登记表，确定试点工作所针对的政策对象。（2）建立以街道街政科为指导、社区居
委会具体操作的有劳动能力的低保人员参加社区公益活动的制度。即以居委会为单位，每周组织不少于两次、时间不少于两小时的公益活动或公益劳动。每次活动都要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为放弃最低保障。（3）将帮助有劳动能力的低保人员寻找再就业岗位视为街道各有关部门的责任，街政科、居委会与劳服站帮助联系和推荐。2001年3月，大连市民政局组织试点小组赴京，与中国社会科学院社会政策研究中心社会保障课题组再次共同研究，将组织有劳动能力的低保人员参与社区公益活动和劳动的做法提炼为社区公共服务社的组织与活动。大连市民政局试点小组返大连后，立即将社区公共服务社的命名推开，不仅在工人村街道，而且在西岗区的多数街区推广了组织有劳动能力的低保对象参加社会公益活动和劳动的社区公共服务社的经验。2001年6月，大连市政府发布专门文件，要求全市街道成立以低保对象为主要参加者的社区公共服务社，社区公共服务社开始在全市推广。目前，中国正处于转型社会，社会福利制度的改革是一个重要的任务，大连市"社区公共服务社"的创立和发展是政策研究和政府决策的综合产物，是社会福利体制改革的一个成功典范。
五、湖南省长沙市全面实施农村低保
从2005年1月起，长沙、望城、浏阳、宁乡四个县（市）和五个城区的农村地区将全面实施农村居民最低生活保障制度，为农村特困群众的基本生活建立起长效保障机制。凡是具有长沙市常住农业户口，家庭年人均可支配收入低于所在县（市）、区农村居民最低生活保障标准（即四县每人每年840元，五区为每人每年1200元）的农村居民，均可申请享受当地农村居民最低生活保障待遇。"三无人员"（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养、扶养、抚养人）全额享受，应保尽保；其他人员差额享受，逐步做到应保尽保。首批纳入低保的有近4万名"三无人员"和14万名其他特困人员，共计18万人，2005年共需农村低保资金7000余万元，由市、县（市区）财政共同承担。
改革开放以来，长沙经济持续快速发展，居民收入逐年提高，但在城乡之间、农民之间收入的差距加大。由于多种原因，一部分农村居民的生活还相当困难。据有关部门初步统计，这一部分群众占全市农业人口总数的5%，他们在基本生活、子女教育、就医、住房等方面还存在严重困难，急需得到政府和社会的救助。长沙市委有关负责人说，2004年中央1号文件提出了明确的要求，有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度。长沙市委市政府高度重视，多次进行调研并要求尽快建立和实施农村居民最低生活保障制度。这项制度的建立是解决社会发展中亟待解决、老百姓迫切需要解决的现实问题，是实现城乡统筹、构建和谐社会的必然要求；是深化农村税费配套改革，逐步解决好"三农"问题的重大举措；同时对于消除农民消费心理的心理障碍，增强农民消费信心，推动农村消费，促进经济发展产生积极作用。长沙市民政局负责人说，长沙市在农村低保的申报、审批、发放上都将执行严格的政策和程序，坚持民主评议，走群众路线。通过三次张榜公示，全过程阳光操作。目前，全市已初步建成农村低保信息网络系统，实行市、县（市区）、乡镇三级联网管理，低保资金封闭运行，全部通过长沙市农村信用合作社实行社会化发放。
六、重庆市出台25条具体政策促农增收
2004年，重庆市委、市政府出台贯彻落实中央一号文件的意见，制定出了25条具体的政策，向农业、农村和农民进行倾斜，促进农民增收。其主要政策有：一是农民可直接获得财政补贴和税费优惠。从2004年开始，农民、农业机械作业组织购买先进适用的农业机械将得到一定的补贴，生产经营农业机械及零配件，使用农业机械从事农田作业、农副产品加工、农业机械维修等给予税收优惠。二是在优势农产品区内，良种补贴的范围扩大。从2004年开始，将逐步建立起对种粮农民的直接补贴制度。从2004年开始，对整车装运农产品的运输车辆，在全市范围内免收包括高速公路通行费在内的路桥费。自2004年起，全市农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶以外的所有农业特产税。三是粮食等优势产区获得重点扶持。粮食等农产品优势产区的投入将加大。现有农业固定资产投入资金、土地复垦费、水资源费、水利基金等相对集中使用，向粮食等农产品优势产区和农业重点基础设施项目倾斜，今后农业综合资金新增部分主要用于粮食等农产品优势产区。从2004年开始，市里和各区县(自治县、市)政府都将把新增国有土地出让金的10%～15%用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田。市里将优先支持粮食优势产区推广一批有重大影响的优良品种和先进生产适用技术，支持"泽渝工程"和一批骨干水利设施建设，加快已建中小型水库灌区配套建设。四是农业科技投入加大。财政将较大幅度增加预算内农业科研投入，重点用于农业科技创新体系建立、科研实验基地和科技研发工作。农业科技成果转化专项资金也将增加。农业技术推广体制也将改革，逐步建立起分别承担公益性职能和经营性服务的农技推广体系。承担公益性职能的国家推广机械，所需经费纳入财政预算。五是农村二、三产业发展政策更宽。在发展二、三产业时，只要是法律法规未禁入的行业、基础设施、公用事业及其他领域，农村个体工商户、私营企业等民营经济都可以进入。没有禁止或限制性规定的经营品种和项目，均允许合作经济组织根据自身条件和能力，自主选择经营服务范围。合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免于工商登记和收取有关税费。六是农村劳动力转移得到扶持。务工农民合法权益得到保护。外出务工的农民继续享有土地承包经营权，也可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转。各地把进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务性的管理经费，纳入正常的财政预算。鼓励农民工主动参加培训，鼓励用工单位主动组织农民工参加培训。对参加培训的农民，给予一定的补贴和资助。七是因征地而失地的农民将有体制保障。完善土地征用补偿机制的基础上，建立失地农民生活保障基金，妥善安置失地农民，为失地农民建立社会保障，征地农转非居民家庭符合城市居民家庭最低生活保障条件的，纳入城市居民最低生活保障。农村特困户救济将建立健全制度，在有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。八是农村社会事业投入用机制保障。2004年新增的 教育、卫生、文化事业经费用于农村的比例将超过65%，今后每年新增的教育、卫生、文化 等事业经费也主要用于农村。从2004年起，主城区房地产配套费的25%和主城区教育配套费 的25%用于支持农村教育。区县(自治县、市)也将收取房地产教育配套费用于农村教育。政 府将加强农村公共卫生应急处理机制的建立和健全，探索、建立新型农村合作医疗和救助制度。
七、广州市提高失业保险金标准
2004年12月8日，根据调整后的广州市最低工资标准，从12月起，广州市失业人员领取的失业保险金由原来的每月508元提高到每月548元，医疗补助金则由每月51元提高到每月69元。 广州市区除番禺、花都、增城、从化外，最低工资标准从每月510元提高到每月684元。而职工失业
后失业保险金和医疗补助金的发放标准是根据最低工资标准确定的，具体为失业保险金按最低工资标准的80%计发，医疗补助金按最低工资标准的10%计发。针对调整后的最低工资标准，广州市劳动和社会保障局提高了失业保险金和医疗补助金的发放标准。本次最低工资调整中，番禺、花都区的最低工资标准由每月450元提高到每月574元，增城、从化市原则上按原执行的类别调整。广州市劳动和社会保障局发出的通知要求，上述四个区、县级市根据有关规定，并结合本地区的实际调整失业保险金和医疗补助金，按照有关规定，番禺、花都的失业保险金和医疗补助金将分别提高到每月459.2元和每月574元。
八、江西省宜春市努力完成"两个确保"
2004年以来，宜春各地把就业和再就业摆在经济社会发展的突出位置来抓，宜春就业和再就业工作政策体系进一步健全，政府责任机制进一步强化，各项优惠政策和扶持措施进一步落实，提前一个月完成省政府和市政府下达的全市扩大就业和"两个确保"（确保企业离退休人员基本养老金及时足额发放、确保国企下岗人员按时足额领取足额生活费）目标。截至11月，宜春城镇新增从业人员49450人，完成目标任务的123.6％；国企下岗失业人员再就业29737人，完成目标任务的141.6％；困难群体、"4050"人员再就业4674人，完成目标任务的150.8％；免费职业介绍17945人，完成目标任务的128.2％；免费职业培训17073人，完成目标任务的162.6％；省外劳务输出637445人，完成目标任务的111.8％；全市城镇登记失业率控制在3.5％以内。全市社保机构为69512名离退休人员发放养老金33220万元，养老金发放率达到100％。全市失业保险参保人数达240129人，完成目标任务的100.1％，失业保险基金征缴总额达2835万元，完成省下达征缴任务的101.3％，全市累计为94722人次享受失业保险的人员支付失业救济金2307万元。
思考题：
一、请比较中国贫困标准与国际贫困标准的异同？你认为，今后中国的贫困标准应该怎样调整？
二、你所在地区（省、市、县）的贫困状况如何？贫富差距怎样？与全国的贫困状况及贫富差距相比有哪些特点？当地党委、政府和社会各界为消除贫困和缩小贫富差距做出了哪些努力？取得了哪些成效？存在的问题主要有哪些？
三、请你根据本地区的贫困状况和贫富差距，借鉴其他地区消除贫困的做法，提出一个消除 贫困和缩小贫富差距的政策和工作方案。
《统筹经济社会发展》第123页——第132页
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