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《统筹经济社会发展》
李君如 主编
——科学发发展观丛书《统筹经济社会发展》连载之19
党的十六届三中召开不久，以十六届三中全会精神和胡锦涛同志一系列重要指示为指导，科学发展观读本即《科学发展观丛书·五个统筹》、《科学发展观丛书·社会建设》、《科学发展观丛书·文化建设》干部学习读本的编写工作正式启动。其中《科学发展观丛书·五个统筹》项目自2003年启动，至2006年3月由中央组织部党建读物出版社出版发行，历时3年，涉及全国19个省、市、自治区及中央有关单位40多个编写组，上百人参与，近四十个省部领导和著名经济学家担任顾问。丛书共分五册，即：《统筹城乡发展》、《统筹区域协调发展》、《统筹经济社会发展》、《统筹人与自然和谐发展》、《统筹国内发展和对外开放》，分别由段应碧、于今、李君如、曲格平、蔡武主编，全国人大常委会副委员长、著名经济学家成思危特为本套丛书作序。
为了落实党十六届五中全会提出的以科学发展观统领经济社会发展全局指导思想，适应各级领导干部、学生、广大人民群众和在全党全社会开展落实普及科学发展观需要，全国干部教育培训网从即日起将对《科学发展观丛书·五个统筹》进行陆续刊出，首先刊出《统筹经济社会发展》一书全文，拟每四天刊出一节，敬请读者关注。我们将授权相关网络媒体无偿转载，同时希望各相关网站配合此次工作顺利开展。
《统筹经济社会发展》
李君如 主编
第四章 失业、就业和再就业
第二节 我国在缩小失业、扩大就业方面的积极努力和成就
改革开放以来，为解决好就业问题，党和政府采取了一系列行之有效的政策措施。近年来，中央多次研究决策，不断对下岗职工基本生活保障和再就业工作做出部署。1998年5月，党中央、国务院专门召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，出台了相关政策。经过各地区、各部门的共同努力，就业和再就业取得了显著成绩。
--就业规模不断扩大，就业结构逐步改善。1978年以来，全国共创造3.3亿个就业岗位，城乡从业人员增加到7.3亿人。两亿多农村劳动力通过多种途径实现了非农就业。第三产业从业人员由1978年的12.2%提高到2001年的27.7%。从1998年至2003年6月底，国有企业下岗职工累计有2780万人，其中有1850万人通过各种渠道和方式实现了再就业。
--市场导向的就业机制初步形成，就业方式发生深刻变化。与社会主义市场经济体制相适应，国家确立了劳动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业的方针，逐步发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用。个体、私营、外商投资等就业渠道多元化，非全日制、弹性工作等就业形式多样化。
--两个"确保"目标基本实现，社会保障体系建设取得重大进展。国有企业下岗职工和企业离退休人员的基本生活得到了切实保障。养老、失业、医疗等社会保险制度进一步完善发展，城市居民生活最低生活保障制度取得重大进展。
一、国家在减少失业、扩大就业方面的政策措施
1.坚持市场导向的就业机制，实行积极的就业政策
解决我国的就业和再就业问题，要坚持市场导向的机制，实施积极的就业政策，多渠道开发就业岗位，努力改善就业环境，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业更多吸纳就业，帮助困难群体就业。
实行"劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业"，这是中央确定的正确方针，一定要认真贯彻执行。我国劳动力总量大，整体素质较低，经济结构调整和技术进步对劳动力的要求越来越高，扩大就业，缓解劳动力供应的矛盾，是一个长期的战略任务。在这个过程中，政府在促进和再就业中的作用是很重要的，这方面必须十分明确。同时，也要认识到，在发展社会主义市场经济条件下，就业和再就业还是主要依靠市场调节，政府不能包办，实际上也包不下来。政府在促进就业和再就业中的作用主要是：制定就业规划，引导和调节劳动力供求；实施积极的就业政策，对特殊困难对象实施就业援助；健全劳动力市场体系，依法维护劳动力，依法维护劳动力实施秩序；提供就业服务和完善社会保障体系等。这些都是政府需要做好的。但是，我们必须始终坚持充分发挥市场机制在就业和再就业中的主导性作用，或者说基础性作用。要把市场机制的调节作用和政府的促进作用很好地结合起来，这是解决我国就业和再就业问题的正确答案选择。
2.广开就业门路，创造更多就业岗位
通过发展经济扩大就业是解决就业和再就业问题的根本性措施。因此，要按照以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的要求，适应经济
体制改革的深化和结构调整力度的加大，坚持扩大内需的方针，保持国民经济必要增长的速度，积极调整经济结构，千方百计扩大就业。今后，要着重开辟五个方面的就业门路：
一是大力发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务领域的就业渠道，努力发展旅游业增加就业，尤其要积极开发社区服务业的就业岗位，重点开发面向社区生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。
二是鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多所有制经济扩大就业，积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业，继续发展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员。
三是促进跨地区的劳务协作和对外劳输出。鼓励就业压力大的地区特别是资源开采型城市和独立工矿区，按市场需求发展接续性产业，组织下岗失业人员到有劳务需求的地区就业，到农村承包荒山、荒地，从事种植业和养殖业。
四是鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非职业资产和闲置资产，通过多种方式分流和安置企业富余人员，对破产企业要利用其有效资产安置职工。
五是鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样是实现就业。通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式，为他们灵活就业提供服务和帮助。
这几个方面的就业门路是适应我国国情，根据当前国有经济战略调整和经济结构调整的总体部署提出来的。它适应就业就业务格局和从业方式的变化趋势，是应面向国内国外两个市场、两种资源，有利于充分发挥我国劳动力资源优势。大力开发这几个领域的就业门路，在解决我国就业和再就业问题的同时，就可以走出一条既能够充分促进就业，又能够保证经济持续快速健康发展的路子。
3.支持和鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业
自谋职业和自主创业是下岗失业人员再就业的重要方式。目前，在已经实现再就业的下岗失业人员中，约有30%是自谋职业。为了鼓励扶持更多的下岗失业人员从事个体经营，减轻他们的税务费负担，规定对下岗失业人员从事个体经营的（国家限制的行业除外），3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加所得税及各类行政事业性收费。严禁各种形式的集资、摊派和乱收费。各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及的各种服务性收费，按照最低标准收取，严禁强制服务，强行收费。
从实际情况看，下岗失业人员自谋职业、自主创业很需要启动资金和流动资金。《通知》针对小额贷款的程序、额度、期限及担保，并且要简化手续，提供开户和结算便利。
同时，为了给下岗失业人员自谋职业和自主创业提供开业及场地上的便利，要求各地简化下岗失业人员开业的相关的相关手续，有关行政审批部门应根据需要和条件，设立专门窗口，提供"一条龙"服务，提高服务效率。各级政府在城市规划建设中，要统筹解决好下岗失业人员自谋职业和自主创业的经营场地的问题，有条件的地方，可安排相对集中的生产经济培育性场所。
4.鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员。
国有大中型企业在国民经济发展中具有重要的地位和作用，在经济结构调整中也承担着重要任务。按照建立现代企业制度的要求，国有企业改革采取了主辅分离、减员增效的改革办法。在国有大中型企业主辅分离、辅业改制和企业重组的过程中，要发挥内部潜力分流安置富余人员，而不是直接把富余人员推向社会。这不仅有利于促进企业精干主体，增强竞争力，也有利于保持企业和社会的稳定。
对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体（国家限制的行业除外），凡符合条件的，3年内免征企业所得税。具体条件是：利用原企业的非主业资产、闲置资产或关闭破产企业的有效资产；独立核算、产权清晰并逐步实现产权主体多元化；吸纳原企业富余人员达到30%以上；与安置的职工变更或签定新的劳动合同。
5.鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员
服务型企业就业容量大，为了充分发挥其扩大就业的作用，鼓励这些企业吸纳更多的下岗失业人员，对招用人员达到一定规模的服务型企业
，实行减免税收的政策。对现有的服务型企业（国家限制的行业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并与其签定3年以上合同的，3年内根据招用人数按年度应缴税额的一定比例减征企业所得税。
对新办的服务型企业（国家限制的行业除外）当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并与其签定3年以上期限劳动合同的，3年内免征企业应缴纳的营业税、教育费附加和企业所得税。当年新招用下岗失业人员不足30%的，根据招用人数，按应缴所得税额的一定比例减征企业所得税。
在实行减免税收政策的同时，对各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业企业，国家限制的行业除外）新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签定3年以上期限劳动合同的，从再就业资金中按招用人数提供为期3年的社会保险补贴。补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算，个人应缴的养老保险费和失业保险费仍由本人负担。实行社会保险费补贴，是借鉴了下岗职工基本生活保障制度中由再就业服务中心代缴社会保险费的政策。社会保险费是企业用人成本的重要组成部分，实行这一政策，可以在一定程度上降低企业的用人成本，鼓励其吸纳下岗失业人员就业。同时，也可以帮助下岗失业人员接续社会保险关系，解除他们的后顾之忧。
6.鼓励和支持下岗失业人员灵活就业
在市场经济条件下，无论工作时间长短，工作报酬多少，劳动者只要通过参加社会劳动，获得合法收入或报酬，都是就业。就业形式的多样
化是社会经济发展的必然趋势。鼓励和引导多种灵活就业形式的发展，有利于广开就业门路，增加就业岗位。灵活就业也是就业。政府鼓励劳动者通过灵活就业的方式实现就业，并提供相应的服务和帮助。
灵活就业与正规就业相比，在劳动关系、工资支付、社会保险和就业服务等方面，有不同特点和要求。应当制定相应的政策措施，保障劳动者合法权益，创造适宜的发展条件。
在劳动关系方面，对期限短、流动性大的工作，双方可以采取约定的形式订立劳动合同，通过平等协商、就工作时间、工作内容、劳动报酬及支付形式、劳动条件等达成一致；允许在多个用人单位灵活就业的劳动者，分别与不同的用人单位建立劳动关系；发生劳动争议，同样适用处理劳动争议的规定，当事人可以要求劳动保障行政部门、劳动争议仲裁机构和法院依法保护自己的合法权益。
在工资支付方面，可以按小时工资、日工资和周工资的形式支付工资，标准应略高于以月最低工资标准直接换算的水平，增加劳动者个人应缴纳的社会保险费部分。对时间不超过1个月的临时性工作，用人方应在工作任务完成后立即向劳动者支付工资。
在社会保险关系方面，灵活就业人员可以按照个体工商户参保办法参加养老保险。对无用人单位的就业人员，社会保险经办机构、劳动保障事务代理机构和街道劳动保障工作机构等要为他们提供社会保险参保登记和代缴社会保险费的服务。
通过成立具有独立法人资格的劳务派遣组织，将下岗失业人员组织起来，到单位和居民家庭从事有报酬的适合劳动，这种形式既能适应多种用工需求，又拓展了就业门路，收到好的效果。要推广这一做法，鼓励和支持社会力量创办劳务派遣企业，公共就业服务机构特别是街道劳动保障工作机构要积极开展这方面的工作。
7.对大龄就业困难对象实施再就业援助
大龄就业困难对象是指有劳动能力和就业愿望的男性50周岁以上和女性40周岁以上就业困难的下岗失业人员。他们是再就业难度最大的一
个群体，也是家庭负担最重、生活最困难的一个群体，在实现再就业过程中，最需要给予帮助。各级政府要把大龄就业困难对象作为再就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。由政府投资开发的公益性岗位要优先安排大龄就业困难对象。在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业，从再就业资金中给予社会保险补贴。补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算，个人应缴的养老保险费和失业保险费仍由本人负担。同时各地可根据实际提供适当比例的岗位补贴。
8.建立公共就业服务制度，免费为下岗失业人员提供职业介绍
为下岗失业人员提供更有针对性的就业服务，是做好再就业工作的重要内容。要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍。要建立再就业援助制度，为就业困难对象提供专门的服务和帮助。在各级公共职业介绍机构中，要实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续"一站式"就业服务。要加快就业服务信息化建设，健全劳动力市场信息网及其公开发布系统，提供及时、便捷的就业信息服务，把就业信息更直接送到下岗失业人员面前。同时，要规范劳动力市场秩序，加强对各类职业中介行为的监管，严厉打击非法职业中介和各类欺诈行为，保护劳动者的合法权益 。
改革开放以来，我国逐步建立起公共就业服务体系，特别是近几年，公共就业服务工作得到加强，在促进下岗失业人员再就业方面发挥了积极作用。但从总体上看，服务措施还不到位，对失业人员免费服务还不普遍，这些仍然是再就业服务中的突出问题。
公共就业服务是非营利性的公益事业，由政府提供资金，为城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍，对城镇就业转失业人员和国有企业下岗职工提供免费再就业培训，以减轻他们的经济负担。所需经费主要由地方财政承担，中央财政对困难地方给予适当补助。适应信息时代劳动力市场供求的变化，必须抓紧建立和完善就业信息网络，及时准确地采集劳动力供求信息并进行分析预测，迅速、便捷地为下岗失业人员提供就业服务。
9.加强职业教育和再就业培训，提高下岗失业人员的就业能力
我国就业问题的一个突出矛盾是劳动者素质和技能不能适应就业和再就业的要求。要根据劳动力市场变化和产业结构调的需要，大力加强职业教育和再就业培训。要充分利用现有的教育资源，组织开展多层次、多形式的再就业培训，提高下岗失业人员的就业能力。要增强再就业培训的针对性、实用性、有效性，使更多的下岗失业人员通过培训打开再就业的通道。对从事技术性工作的劳动者开展的技能培训，应与推行和规范国家职业资格证书制度相结合。对有开业条件的人员，要开展创业培训和开业指导，并提供项目咨询、跟踪扶持等服务，帮助他们创业取得成功
，并带动更多的下岗失业人员实现再就业。
10.建立社区工作平台，完善基层劳动保障管理服务体系
城乡基层组织要承担起做好下岗失业人员再就业和企事业单位退休人员的管理、服务工作的责任。街道和工作任务重的乡镇，可设立或确定负责劳动保障事务的机构。要充分发挥社区在就业和社会保障方面的服务功能，街道劳动保障工作机构要在社区聘用专门的服务人员，并提供工作经费，建立统一的社会保障和劳动就业工作体系。
街道劳动保障工作结构和社区聘用的专门工作人员，负责对下岗失业人员再就业和企事业单位退休人员的管理与服务，是就业服务和社会保险工作最基层的组织依托。街道、社区对下岗失业人员的情况最了解，与他们的关系最密切，管理和服务也最直接、最方便，特别是随着下岗职工、企事业单位退休人员逐步由"单位人"向"社会人"的转变，街道、社区工作机构要承担大量的管理和服务工作。因此，必须加强基层组织建设，建立相应机构，配备专职人员，保障工作经费，支持他们做好工作。
11.在坚持市场调节的同时，搞好就业的宏观调控
在市场化的就业条件下，政府有责任对就业进行宏观调控，以避免失业规模过大，影响社会稳定。
一是要正确处理好深化国有企业改革与扩大就业的关系。既要坚持国有企业改革方向，推进企业减员增效，又要切实加强对关闭破产企业职工安置和正常生产经营企业裁员指导。实施政策性关闭破产的企业，职工安置方案必须经职工代表大会讨论通过，并报当地政府企业兼并破产和职工再就业工作协调小组审核批准。凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不到位的，不得进入关闭破产程序。正常生产经营企业成规模裁减人员，人员裁减方案要经企业职工代表大会讨论。凡不能依法支付解除劳动合同的经济补偿金并妥善解决企业拖欠职工债务的，不得裁减人员。国有大型企业一次性裁员超过一定数量和比例的，要事前向当地人民政府报告。
就业问题事关职工的切身利益，事关社会稳定。国有企业职工为国家和社会做出过贡献，在改革过程中，还要承担失业的风险和压力。尽可能减少他们的损失，是政府和国有企业管理者的责任。因此，一方面要坚持减员增效的改革方向，也要根据社会承受能力，把握好裁员的规模和节奏，规范操作，平稳推进，促进社会和企业的稳定。
二是要建立城镇劳动力抽样调查制度，定期开展全国城镇劳动力抽样调查，及时反映全国及各地的就业和失业动态变化。建立这项制度，可以补充现行城镇失业登记制度的不足，更全面、准确地了解就业与商业状况，这也是国际通行做法。同时，建立失业预警机制，通过分析相关指标变动情况，预测失业变化对社会稳定和经济发展的影响，在下岗失业总量接近或超过警戒线时，各级政府就要及时采取措施缓解矛盾，防止出现大的问题。
12.在重点做好再就业工作的同时，统筹兼顾城镇新增劳动力就业和农村富裕劳动力的转移工作城镇新成长劳动力就业和农村富余劳动力转移工作是就业的重要方面。切实做好这两方面的工作，可以减轻当前劳动力市场的就业压力，也有利于实现就业的社会公平。
城镇新成长劳动力在劳动力市场中最活跃、最有竞争力，也是用人单位招聘的主要对象。做好青年就业工作，实行劳动预备制度，加强职业教育和培训，有利于提高企业竞争力，有利于提高劳动者的整体素质。对城镇新成长的劳动力，要引导和帮助他们参与市场竞争就业，对城镇未能继续升学就业的初、高中毕业生要普遍实行劳动预备制度，加强职业教育和培训，延缓就业压力。
做好农村富余劳动力转移工作，引导农村劳动力实现有序转移，可以有效提高农民收入，对于农村经济结构调整和推进城镇化也有重要作用。加强对进城务工农民利益的保护，是当前和今后的一项重要工作，在政策、管理和服务上都要体现公平原则。对农村进城务工要公平对待，合理引导，搞好服务，认真清理不合理的限制政策，创造良好的就业环境，切实保障他们的合法权益。各类企业招用农民工，应签定劳动合同，必须依法缴纳社会保险费。
13.巩固"两个确保"，完善社会保障体系
确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放，全面做好社会保障工作，与做好就业和再就业工作同等重要。各级政府要继续按照"三三制"的原则落实下岗职工基本生活保障资金，努力扩大社会保险覆盖面，加强社会保险费的征缴，提高统筹层次，逐步做实个人账户。进一步巩固"两个确保"和城市"低保"成果，不得发生新的拖欠。
要积极稳妥地做好下岗职工出中心向失业保险并轨工作。完善社会保障体系试点由辽宁将逐步扩大到其他省份，其他地方要从实际出发，在确保稳定的前提下，因地制宜、分类指导、分别处理，积极探索下岗职工出中心向失业保险并轨的办法和途径。〖KG(0.05mm〗对企业新裁减人员和出中心的下岗职工，要按规定及时提供失业保险，符合条件的，纳入城市居民最低生活保障。对协议期满暂时无法解除劳动关系的下岗职工，各级政府和企业要继续运用现有各类资金渠道筹措的资金保障其基本生活。要加强城市最低生活保障工作，将所有符合条件的城市贫困居民都纳入保险范围，做到应保尽保。要对特殊困难群体的最低生活保障情况进行检查，帮助他们解决他们在生活保障以及医疗、住房、取暖、子女入学、水电煤气等方面遇到问题。巩固"两个确保"是完善社会保障体系的基础，也是做好就业和再就业工作的基础。社会保障"关乎国运，惠及子孙"。在做好下岗失业人员再就业工作的同时，要继续把"两个确保"放在重要位置抓紧抓好，绝不能有丝毫的放松。要做到目标不变、政策不变、工作要求不变，确保下岗职工的基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放，绝不能发生新的拖欠。要通过监督检查，查找工作中的薄弱环节，对发现的问题及时整改，坚决清除死角。
14.接续社会保险关系，解除下岗失业人员的后顾之忧
能否顺利接续社会保险关系，是下岗失业人员普遍关心的一个问题。下岗失业人员离开企业时，其过去的社会保险缴费年限和个人账户继续保留。企业和个人欠缴的社会保险费，要一次性补缴。下岗失业人员由企业招用再就业的，应由新的用人单位和职工个人按规定继续缴纳社会保险费；自谋职业和灵活就业的，可以按照个体工商户参保办法参加养老保险。继续参加养老保险并按规定缴费的，其前后缴费年限合并计算；未继续参加养老保险中断缴费的，达到退休年龄后按实际缴费年限计发基本养老金。对接近内部退养年龄的下岗职工，经企业与职工协商一致，在解除劳动关系时，可以签定社会保险费缴费协议，按规定缴纳社会保险费。
完善下岗失业人员的社会保险关系接续办法，做好接续服务。一是严格执行政策，保留下岗失业人员社会保险费年限和个人账户，对达到退休年龄的下岗失业人员按照规定办理养老金领取手续，按时足额计发待遇；二是改进服务，社会保险经办机构要开设专门窗口，方便下岗失业人员继续参保缴费；三是加强执法和监督，督促用人单位履行法定义务，为招用的下岗失业人员接续社会保险关系并足额缴费。同时，对尚未纳入基本医疗保险范围的下岗失业人员，要实施医疗救助制度。
二、一些地方和行业扩大就业和再就业的做法
在认真做好就业和再就业的工作中，各地大胆探索，勇于实践，积累了很多扩大就业和促进再就业的经验和做法，值得各地取长补短，相互借鉴。这里，重点介绍上海、广东和山东的做法。
1.上海市促进就业的经验
在市场经济条件下，政府应将创造就业岗位、促进就业作为社会经济发展的一个主要目标，并将政府的工作与全社会就业岗位的增加紧密联系起来。从2000年起，上海致力于建立一个以净增就业岗位为主要内容的政府责任体系，整合各方社会力量，共同促进就业。这一体系的主要内容是：每年市政府将促进就业的总目标具体分解到有关方面。其中，区县政府承担创造就业岗位的主要责任；委办局主要挖掘增加就业岗位的潜力、控制就业岗位减少；综合部门积极落实配套的管理服务，制定有关的优惠政策，提供良好的社会环境和政策环境。同时还配套建立相应的统计考核制度，实施有效监控。
在构建这一体系的过程中，上海每年根据劳动力市场突出矛盾确定一个主题。如2000年，以"构建政府责任体系"为执行主题，重点强化区县政府、委办局和政府职能部门的促进就业责任。责任体系的形成，极大地推动了全社会促进就业的整体功能的发挥，为形成社会各方面积极参与促进就业的局面奠定了基础。2001年以开展"4050"工程为执行主题，重点解决再就业服务中心结束期间"4050"人员的就业困难，初步走出了一条市场化、社会化的道路，最大限度解决出中心人员不稳定状态，并为逐步培育市场就业理念打下了基础。2002年以实施"就业援助行动"为执行主题，主要面对加入世贸组织以后和城市化进程加快过程中引发的新一论劳动力调整。上海将现实中引起失业率上升的群体细分为一般困难群体、就业特别困难群体、青年失业人员群体，并针对这些就业"瓶颈"，采取有针对性的援助措施。
上海通过构建促进就业的政府责任体系，走出了在市场经济条件下落实政府促进就业责任的一条新路，取得明显成效。这些做法集中表现在以下几个方面：
第一，在建设完善的社会保障基础上，高举就业优先的旗帜。近年来，上海在完善社会保障制度方面进行了大量探索，建立了城镇养老、医疗、失业、生育保险构成比较完善的社会保险体系，基本实现了对所有城镇从业人员及其各种就业状态的全覆盖，为支撑劳动力市场运作发挥了重要作用。上海市委、市政府始终把促进就业放到完善社会保障的大格局中，对不同阶段下劳动力市场中特殊群体均采取"就业先导+保障托的解决思路。如，1997年，上海为推动中年下岗职工进入市场就业，推出了协议保留社会保险关系政策。既顺应了中年下岗职工对企业的依恋心情，又使他们在获得基本的社会保障之后，与国有企业实现了实质上的"脱钩"，用较小的代价、较大的保障手段，柔性地将这部分人引向了市场。在百万进中心人员中，有50万人员通过这条渠道相对稳定地进入劳动力市场。
第二，坚持通过构筑服务平台，形成市场化的运作机制。上海的经验表明，政府在促进就业中，应当根据市场规则构建"服务平台"，吸引、整合各种市场利益主体，调动各方面的积极性，各方共同参与，实现"多赢"格局，以体现效用最大化原则。一是管理服务平台，大力发展非正规就业。非正规就业是国际劳工组织及其相关部门一直重视并大力提倡的就业形态，本身具有积极意义。对非正规就业，上海采取了一系列措施加以推动和扶持，主要包括：政府出资组建社区服务载体，对非正规就业劳动组织加以统一管理，促进规范运作，抑制其负面效应；充分发挥社会力量搭建服务平台，通过开展创业培训、组建开业指导专家志愿团，为非正规就业组织业主提供开业计划咨询、技术援助等，增强非正规就业的活力；为非正规就业配套了相应的政策优惠，包括3年内免税、社会保险缴费费率优惠、贷款担保、免费培训和综合保险等，努力实现体面就业。这些措施有效克服了国外非正规就业无组织、无保障、任其自生自灭的缺陷，既有助于体面就业，消除城市贫困，又具有孵化器的作用，成为上海拓宽就业渠道的新形态。现在，上海非正规劳动组织已达1.1万家，从业人员17万人，有500家非正规就业劳动组织已经完成孵化期，过渡为正式企业。
二是构筑开业服务平台，推行"五人运作"体系。针对就业最困难的女40岁以上、男50岁以上劳动力的情况，2001年上海开始提出实施"4050"工程，作为净增就业岗位计划的核心工程，度身定制一批适合"4050"人员特点的就业岗位，专项用于解决他们的就业。"4050"工程的核
心是"五人运作体系"。即政府运用政策扶持、融资支持、购买成果等手段，发动社会各方担当"4050"项目的设计人、招标人、出资人、执行人和评估监理人，并按市场化运作、社会化服务与管理的方式实施项目开发。其中，政府只是搭建一个服务平台，让各方人士出点子、出资金，让专家定项目、定执行人，让社会中介机构提供专项服务，使政府从过去的直接提供就业岗位、直接管理转变为组织、服务和协调。
三是构建网络服务平台，购买社会培训成果。针对经济结构调整和产业升级过程中劳动力技能低下、结构性矛盾突出的问题，上海市围绕现实市场导向、能级提升两大目标，发挥劳动保障部门在职业培训中的网络管理、考核鉴定和技能提升三大功能，通过实施政府购买培训成果的工作机制不断深化职业培训工作。一方面，政府构建与劳动力市场供需信息网络相连接，且及时沟通的职业培训网络，并将全市各级各类社会培训机构纳入网络。目前共有入网络培训机构400多家，覆盖职业（工种）500多种。入网络培训机构可以根据市场加需求确定培训方向，职介机构可以利用培训信息开展针对性指导，促进培训与就业相结合。另一方面，政府根据劳动力市场供需网络提供的信息状况，进行网络招投标，组织中标的培训机构实施培训，政府购买其培训成果，帮助下岗失业人员再就业。这种运作方式彻底改变了政府自己投资办培训的模式，大大整合了培训能力，也避免了培训与市场需求脱节的盲目性。
四是构建职业见习平台，购买知名企业见习成果。针对青年就业的主要难点在于他们缺少适应新产业发展的专业技能、职业经历和敬业精神，即综合的职业素质的情况，2002年，上海市推出了针对年青失业人员的"职业见习"计划。该计划的主要内容是：选择一些技术较先进、管理水准较高、在行业中有一定知名度的企业作为见习单位，让参加培训的青年失业人员进入企业进行三个月至半年、最长不超过一年的见习，提高他们就业技能的同时，丰富他们的工作经历，从而提升其就业竞争能力。见习期间，青年失业人员与单位不建立劳动关系，对个人，政府给予一定的补偿。
五是搭建行业服务平台，购买就业中介组织服务成果。购买中介服务，主要指政府就业服务采取部分外包的形式，鼓励社会上个人或机构参与公共的就业服务。上海市探索购买中介服务的内容有：购买职业介绍代理人的工作成果、购买社会专业机构对开业者的技术服务成果等，目的就是使政府促进就业的功能通过中介组织得到延伸，提高服务的效率与效能。
第三，构建有效就业机制，实施保护性就业。在促进就业的必要性方面，政府有责任维护劳动力市场的均衡和稳定。正因为就业特困人员的就业不可能靠竞争规则予以解决，因此，必须采取特殊措施。
上海市1998年就开创了专门针对这些就业特困人员的公益劳动组织，通过政府购买岗位的工作机构，就地安排他们从事"保安"、"保"、"保洁"、"保养"等公益性劳动，改消极的救助性补贴为积极的岗位补贴，使其在社会的帮助下通过从事力所能及的劳动，获得略高于全市最低工资标准的劳动收入和基本社会保险。公益性劳动组织作为非正视组织的一种特殊形式，可以享受非正规就业的所有优惠政策。
2002年，上海市又推出了对就业特困群体实施双向承诺的措施。即：政府部门承诺安排其就业，就业特困人员承诺服从安排。同时，政府通过计算机网络，对就业特困群体实施全过程跟踪服务和动态管理。截止到2003年，上海已购买了10万多个公益性劳动岗位，安置了7万多尚有2万多人在积极安置中，由此构筑起一条又就业保障特征的底线，形成了有效的就业机制，为维护社会稳定发挥了积极作用。
第四，重构管理服务模式，实施社会化管理。市场化就业的前提使"单位人"变为"社会人"。过去在计划经济条件下，"单位人"的体制使人依附于单位。因为人们一旦离开单位，一切保障无从谈起。而人们不愿意离开单位，市场化就业机制就难以造就。而"社会人"体制，由于消除了社会成员对单位的依附，创造了市场化就业的前提，从而使市场化就业从可能变成了现实。但"社会人"并不是简单地把人从企业推向社会，它是一项复杂的社会系统工程，需要由适应市场化要求的社会化管理作基础的保证。
前几年，我们面对的是计划经济使其留下的一套企业化社会保障管理模式。这套管理模式在计划经济时代创造了低效率的"稳定"，但是在引入市场规则以后，它已完全无法承担社会化的保障职能，不仅无法对促进就业起保障作用，在多数情况下已成为市场就业的障碍。因此，为了建立市场导向的就业机制，上海对管理模式进行了重构，基本内容就是一张网络， 一个系统。
市、区（县）、街道（乡镇）三级就业和保障管理服务网络是实现向老百姓服务的主要载体。其中，市级机构主要负责宏观的管理规划，运作指导，并制订相应的政策；区（县）级机构在全市的统一规划和政策指导下，主要负责实施区域范围内的管理和服务；街道（乡镇）建立社会保障服务中心，作为三级就业与社会保障网络的最基础管理服务层次。上海市从1998年就开始在社区建立能综合各类社会保障服务功能的网点。目前扎根社区的社会保障服务中心已基本覆盖全市所有街道（乡镇）。该网点集岗位开发、职业指导、就业培训、特困安置、失业救济、养老金发放等多种就业和社会保障服务于一体，扎根社区，直接面对社区居民，提供可靠、高效的就业和社会保障的管理与服务。
同时，以社区为依托，以高效能计算机网络为手段的劳动和社会保障管理信息系统，已于2002年在上海市中心城区基本建成并运行。这一系统将劳动力市场上用人单位与劳动者两大主体纳入一体化的管理，进行实时跟踪，将充分反映就业与社会保障的动态。通过这个系统，可以全面反映每一个"社会人"一生的就业和保障的多种状态，实时掌握其就业、失业及生存的变动情况，实现对劳动者一生的动态跟踪、状态管理，为现实社会化管理提供了重要条件。
2.广东省建立市场就业机制促进再就业的基本做法
广东省在实施再就业工程中，充分考虑本省市场发育较早、就业岗位较全、结构性就业矛盾突出的特点，坚持贯彻市场化的就业方针，在确保基本生活的基础上，狠抓培育市场主体、培育市场载体、培育市场环境："三个培育"和政府职责到位，在妥善分流安置国有企业下岗职工中加快建立市场就业机制，力求从根本上解决下岗职工再就业问题，有效地实现了"建机制、促就业"的目标任务。主要做法：
第一，坚持分类指导理顺劳动关系，推动下岗职工进入市场，大力培育市场主体。大力推动国有企业下岗职工由"企业人"转变为"社会人"，主动参与市场竞争就业，从根本上解决国有企业冗员问题。
一是坚持企业自筹为主、政府补助为辅，多渠道筹集经济补偿金，确保理顺下岗职工劳动关系工作的开展。广东省在理顺下岗职工劳动关系工作中，积极开拓，大胆探索筹集经济补偿渠道。主要形式有：（1）转让股权。对经济效益较好、投资规模较大和有一定发展前景的国有企业，在改为股份公司时，鼓励职工购买股权，把经济补偿金转为股金。这种做法使企业无需一次性筹集巨额资金，减轻企业负担，有利于企业的发展。（2）变现资产。对严重亏损或濒临破产关闭的企业，由有关部门出面协调，通过评估拍卖等方式变现企业的资产，所得的资金优先用于解除职工劳动关系的经济补偿金、拖欠的工资和社会保险费等。广州市规定，企业每年处置资产的多余部分，要集中在财政专户，30％转为国有资产收益，70％返还投资主体，作为在行业内垫付其他企业与职工解除劳动关系的补偿金。（3）通过租赁经营等形式筹集资金，商业系统大多数采取这种形式。主要是在企业资产难以变现的情况下，采取经营承包和场地出租等办法筹集经济补偿金。茂名市规定，关闭破产企业的土地出让金、场地出租费、股权转让补偿金和所有办证费用，均用作经济补偿金。（4）抵押贷款或借款。对一些解除劳动关系人数不多，自有资金不足，但尚能生产经营的企业，采取向银行或其他金融机构抵押贷款或借款的形式筹集经济补偿金。（5）财政拨款。对处于停产、半停产或严重亏损状况，难以自筹经济补偿金的企业，由本级财政补贴。广州市从市本级财政中安排10亿元，专款用于解决下岗职工的经济补偿等费用。汕头市政府安排8000万元，分3年解决市直国有企业下岗富余职工解除劳动关系经济补偿金。
二是坚持分类处理，多形式理顺下岗职工劳动关系。除大部分下岗职工采取给补偿、断关系的形式外，对距法定退休年龄不足5年的下岗职工，经企业与职工双方协商同意，在解除劳动关系时不支付经济补偿金，而将经济补偿金全部转作职工的基本生活费和社会保险费，由企业为其缴纳社会保险费和按月发放基本生活费；对连续工龄满30年以上（含30年）的职工，经与企业协商同意，可协议保留社保关系，解除劳动关系，不支付经济补偿金，待到退休年龄时，按规定享受养老保险待遇。
三是坚持与企业改革配套推进，妥善处理退出市场的国有劣势企业职工的劳动关系。省政府规定从2000年起，国有企业新的减员不再安排下岗进"中心"，应依法终止或解除劳动关系，按规定享受失业保险，直接进入劳动力市场。省劳动保障、财政、经贸部门联合制定了《广东省省属国有劣势企业职工分流安置工作的意见》，就劣势企业职工安置的经济补偿、社会保险等问题做出了具体的规定。省财政拨下安置费3.08亿元，分流安置省属144户劣势企业、24个煤矿（单位）的3.6万多名职工。中山市在国有企业出售、转让中，通过出售（转让）协议明确企业职工全员转为新企业的员工，新企业解除职工劳动关系时，按新老企业的工作年限合并计算经济补偿金，妥善处理了2万多转制企业职工的劳动关系。从2000年到2002年5月底，广东省国有企业新的减员直接进入了劳动力市场的职工41.4万人，为劣势企业退出市场造了条件。
四是坚持引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式的就业。各级政府和工会、妇联、共青团等群众组织积极配合，多形式组织开展宣传教育活动，引导下岗失业人员转变就业观念。省委、省政府组织了"下岗职工创业巡回报告会"，各级政府普遍开展"再就业明星"评选活动，通过树立典型，引导下岗失业人员自主就业。省政府再就业工作领导小组每年都组织1～2次全省性的再就业政策宣传活动；各地通过设立咨询电话、电台和电视台专题讲座、报纸专栏、出动宣传彩车、悬挂标语等多种方式，广泛宣传，扩大影响。2001年全省共发放再就业优惠政策手册近15万本，宣传资料10多万张，编发再就业优惠政策汇编6万多册。这些活动的开展，较好地转变了下岗失业人员的就业观念，树立了市场就业意识，拓宽了就业视野。据统计，广东省国有企业下岗职工有80％以上在个体、私营和"三资"企业实现再就业，其中通过多种方式就业的占60％，有30％自办个体或私营企业。
第二，全力以赴推进以信息网络为核心的市场就业服务体系建设，增创就业有效形式，大力培育市场载体。劳动力供求信息不畅是劳动者成功实现就业的严重障碍。为了充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用，广东突出抓好建设有形劳动力市场、完善有形就业服务工作，为市场机制的无形调节提供有形载体。
一是把加快劳动力市场信息网络建设，作为加快建立市场就业机制的中心工作来抓，列入各级政府重要议事日程。省委、省政府多次召开会议，研究部署劳动力市场的"三化"建设工作，并将2000年确定为全省"劳动力市场建设年"，要求全省各级政府从实践"三个代表"重要思想的高度重视劳动力市场"三化"建设，力争到2003年底建成覆盖省、市、县和部分街道（乡镇）的劳动力市场信息网络，实现劳动力市场管理和服务科学化、规范化和现代化。近年来省政府共安排4800万元支持经济困难地区劳动力市场建设，带动全省投入建设资金2.95亿元，其中财政拨款1.87亿元，相当于1998年以前10年财政投入总和的2倍多。广州市将加快劳动力市场建设议案列为市人大2000年"三大议案"之一，市政府成立了由市劳动保障局牵头，有关部门领导参加的"议案办理小组"，制定全市劳动力市场建设规划，落实经费、立项等保障措施。汕头、韶关市政府把劳动力市场建设作为政府为群众办的实事来抓，在财政十分困难的情况下，分别拨出300多万元用于市一级劳动力市场的场地和网络建设。湛江、佛山等市政府将劳动力市场建设作为政府改善投资软环境的重要工作，列入市政府分工督办的事项之一。经过努力，到2002年5月底，全省有18个地级市和近40个县（区）建成新的劳动力市场场所和信息局域网，广州、深圳、珠海、等市实现全市实时联网，其中广州每日网上岗位空缺信息达6000多条，为失业人员求职提供了准确可靠的信息。
二是依法推进以公益性就业服务为主导的就业服务体系建设。2000年颁布了《广东省职业介绍管理条例》，明确规定县级以上劳动保障部门应当设立公益性职业介绍机构，承担政府向社会提供公益性就业服务的职能，其经费纳入同级财政预算。各地依法加强公益性介绍机构建设，鼓励和规范社会力量举办经营介绍机构，形成了以下岗失业人员为主要服务对象，以职业介绍、职业指导、职业培训、政策咨询、职业能力测试和劳动保障事务代理为主要内容，以公益性职业介绍机构为主导的市场就业服务体系，促进了市场就业机制的完善。据统计，至2001年底，广东省劳动保障部门共建立公益性介绍机构923家，社会举办经营性介绍机构446家。1997～2001年，全省共接受下岗失业人员求职登记192万人次，成功介绍就业86.5万人次，介绍成功率达45.1％。广州市农林街社区就业服务中心，从2001年4月以来，共为下岗失业人员推荐就业1473人，再就业率从原来的30％提高到87.2％。
三是加强劳动力市场法规建设，依法推动市场有序运行。1999年以来，先后颁布了《广东省流动人员劳动就业管理条例》、《广东省职业介绍管理条例》，省劳动保障厅制定了《广东省劳动保障事务代理暂行办法》、《广东省公益性职业介绍机构经费管理暂行办法》、《关于贯彻执行〈广东省职业介绍管理条例〉若干问题的意见》等配套政策，构成了规范劳动力市场发展的地方性法规政策体系。广州市颁布了《广州市劳动力市场管理条例》，汕头市颁布了《汕头经济特区劳动力市场管理条例》，其他各地也对加强劳动力市场管理、规范职业中介行为等制订了许多有效的措施，使广东省劳动力市场的管理和发展进入法制化的新阶段。
四是下大力气抓好职业培训，努力提高劳动者素质，构建以培训促就业的新机制。为了适应经济结构调整和科技进步对劳动力素质的要求，广东把开展职业培训作为劳动力市场建设的重要内容，加强职业培训体系建设，分类实施职业培训计划，积极构建以培训促就业的新机制，有效地促进了下岗失业人员的再就业。（1）开展再就业培训。据不完全统计，1998年以来全省共培训下岗、失业人员127万人，其中下岗职工71万人，失业人员56万人，减免培训费2.1亿元，培训后再就业率达65％以上。（2）全面开展创业培训活动。省确定了广州、深圳、佛山等10个省级创业培训示范基地，着手创建20家社区创业培训示范基地，培训1万名社区创业带头人。广州市珠海区就业训练中心开展创业培训2年来，共培训学员800多人，其中3/1的学员结业后成功创业，并带动了就业。广州市正祥和家政事业有限公司是由下岗人员创办的，该公司创造了3000多个就业岗位。（3）积极实施劳动预备制度培训，着力提高新成长劳动力的职业素质。省政府连续两年共安排劳动预备制培训专项资金3000万元。佛山、江门、中山、梅州、惠州、惠阳、南海、澄海等地和省高级技校、广州石化技校等一批技校（培训中心）积极承担劳动预备制培训，成效突出，每年培训城乡新成长劳动力30多万人。惠阳市创办劳动预备制培训学校，招收未能继续升学的山区初、高中毕业生进行培训。（4）开展农村劳动力转移培训和智力扶贫的活动。总结清远、佛山市技校开展智力扶贫的 验，制定了开展智力扶贫的实施方案，明确由技工学校承担智力扶贫任务，每年由省资助 5000名贫困家庭子女就读技工学校。近几年全省参加农村劳动力向非农产业转移培训的人数每年增长30％左右。（5）大力推进技工学校和就业训练中心改革调整工作，制定出台了关于优化培训资源，加强综合性职业培训基地建设的文件，引导各地组建具有职业培训、职 业介绍、职业指导、职业需求预测功能的综合性培训基地，全面承担各项培训任务。据不完全统计，广东各级劳动部门及其所属的技工学校，各类培训机构通过开展上述培训活动，每年培训学员达80多万人，其中2001年参加职业技能鉴定的人数达60多万人，鉴定合格取得职业资
格证书的有52万人，合格率达87％，有力地促进了就业。
第三，全面落实"两个确保"，积极扩大社会保险覆盖面，大力培育协调稳定的市场运行环境。一是不断巩固和落实"两个确保"，维护社会稳定。广东省始终把巩固"两个确保"作为实践"三个代表"重要思想，关心困难群众生产和生活的实际行动，把下岗职工基本生活保证资金优先列入财政预算，按时足额发放基本生活保障金。1998年以来，全省共发放国有企业下岗职工基本生活保障金27.5亿元，其中基本生活费18.5亿元，代缴社会保险费9亿元，较好地保障了进"中心"签协议的下岗职工的基本生活。大力推进通过银行、邮局等社会化渠道发放离退休人员养老金的工作，于2000年10月底实现了养老金100％社会化发放的目标，确保了全省（不含农垦）173.5万名（2002年3月底人数）企业退休人员能按时足额领到养老金。到2001年底，全省平均养老金水平达每月562元，比1999年增长了12.7％。
二是全力推进社会保险扩面征缴工作，为劳动力合理流动创造条件。从2000年开始，广东省抓住参保率低的非公有制企业和落后地区两大重点，实行党政一把手负总责，建立目标责任制、情况通报制度和齐抓共管工作机制，充分依靠国务院《社会保险费征缴暂行条例》、《广东省社会养老保险条例》等法规规章，大力推进社会保险扩面征缴工作，取得了较大的进展。2000年和2001年，全省参加企业基本养老保险人数分别比上年增加362.67万人和200.48万人，增长72.2％和23.2％，失业保险费征缴人数分别增加303.77万人和71.54万人，增长69.8％和9.6％。通过改进完善地税征收社保费的办法，加大征收力度，积极清理追缴企业欠费，实现了社保费收入的逐年增长。2001年全省共征收社会保险基金268.04亿元，比1999年增加136.25亿元，增长了96.7％；全面实施城镇职工基本医疗保险制度，到2001年底，全省22个地级统筹区（含顺德市）和48个县级统筹地区实施了基本医疗保险制度，参保人数达529.92万人，比1999年底增加400万人，增长3倍多。
三是做好出"中心"、续保险工作，解除下岗职工后顾之忧，促进市场就业。（1）明确下岗职工出中心再就业，其按国家规定计算的连续工龄和参加养老保险的交费年限，可与以后的养老保险交费年限合并计算；没有实现再就业的，也可以通过档案挂靠或以个人名义继续参加
养老保险，达到法定退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇。湛江市规定企业拖欠的 养老保险金在社保经办机构挂帐，欠费期间不计算交费年限，待企业资产变现后一并归还财 政和划转养老保险基金，再续养老保险交费年限。（2）规定因特殊困难确实没有能力按时缴纳失业保险费的单位，可用财产抵押，向社会保险经办机构申请缓期缴纳，缓缴期间企业的失业职工可按规定享受失业保险待遇，解决了下岗失业职工由于企业欠缴社保费而不能领取失业保险待遇的问题。清远市政府对对因企业欠缴社保费而无法进入失业保险的解除劳动关系职工，同意其进入失业保险，但失业保险待遇按视为投保年限加上实际投保年限合计计发，欠缴年限待企业不缴后再计发。（3）保障进入失业保险人员的基本医疗需求。失业人员在领取失业保险金期间，由失业保险基金继续缴医疗保险费，失业人员可享受基本医疗保险。珠海市规定，失业人员的失业保险金领取时限到期后，其医疗保险费可由珠海市职工康复中心社会保障事务代理部代为缴纳，较好地解决了下岗职工出中心以后的基本医疗保障问
题。湛江市为下岗失业人员开通了个人办理医疗保险业务，由个人在银行开户，再由地税部门按月托收或自己直接到地税部门交费，人均每月缴纳38元即可获得个人医疗保险账户、医院医疗和大病救助保障。
第四，明确责任，完善政策，加大投入，狠抓政府职责到位。在市场就业中，政府是促进就业的第一责任人。与计划经济时代相比，政府虽然不直接安置就业，但政府承担着促进就业的责任。因此，广东一直按照市场就业的要求，不断完善政府促进就业的职责。
一是建立政府促进就业目标责任制和工作机制。广东省各级党委、政府把下岗职工基本生活保障和再就业工作，作为党政"一把手工程"，省委、省政府多次召开专门会议进行部署。省、市、县三级政府均成立了以政府领导为组长、有关部门领导参加的再就业工作领导小组。省政府下发了《关于建立再就业工作检查制度的通知》，要求全省建立再就业工作目标责任制、联席会议、工作例会、检查监督、部门职责分工、议事规则和情况通报等项工作制度，形成了部门各司其职、各负其责的工作机制，有力地推进再就业工作。广州、珠海等市将再就业工作纳入政府主要领导政绩考核的重要内容，广州市政府先后与97个责任单位签订了目标责任书，并建立情况通报、监督检查和考评制度，使"一把手工程"真正落实到实处。汕头市每年由市再就业办拟订年度再就业工作任务，并逐级分解到市、县（区）和市直单位。
二是积极实施有利于促进就业的经济政策。近几年，广东省先后出台了60多个促进再就业的政策文件，其中省委、省政府文件14个，省有关部门联合出台文件9个，劳动保障、财政、税务、工商、银行等部门性文件达40多个。各市县也结合实际，出台了大量的促进再就业政策文件，基本形成了再就业政策体系。主要内容包括：（1）鼓励发展个体私营经济和中小企业，扩大就业。省委、省政府出台了《关于大力发展个体私营经济的决定》和《关于放开公有小企业的通知》等政策，对下岗失业人员申办个体私营组织给予试营业6个月、减免所得税和工商管理费等各项行政事业性收费1年的政策；规定提前出中心的下岗职工或领取营业执照的失业人员，可一次性领取到协议期满尚可享受的基本生活费的50％，或尚未支付的失业保险金，支持其自谋职业或组织起来就业；对安置下岗失业人员的私营企业，比照劳动就业服务企业给予"三免两减"所得税以及减免职工培训、就业服务等收费的政策；对改制的公有中小企业，给予保留原国有划拨土地性质5年、减免地价、土地变现全部用于安置职
工等优惠，这些政策极大地促进了个体私营经济的发展和下岗失业人员再就业。（2）鼓励社区就业和多种形式就业。省再就业工作领导小组和11各部门出台了《关于推动社区就业工作的意见》，把社区就业纳入社区建设的发展规划，对从事社区服务业的下岗失业人员和社区就业实体规定了税收、工商、收费、信贷、城建等多项优惠政策。广州市制定了《社区就业服务岗位资助办法》，对组织或招用下岗失业人员从事社区服务业的，由再就业专项资金给予每人每月50元（特困人员每人每月100元）〖KG(0.1mm〗的养老保险费资助和1000～2000元的一次性安置补助。目前广东省社区服务业规模不断扩大，社区就业岗位显著增加，成为下岗失业人员就业的重要渠道。（3）在税收、信贷、工商、城建等方面，给予下岗失业人员优惠政策。1998年来，全省共减免工商管理费、市场管理费和营业税、个人所得税、企业所得税等地方税费7300多万元，受益的下岗失业人员累计达15万人次；建设规划部门为下岗失业人员优先安排经营摊位3.44万个，安置下岗失业人员5万多人。广东省还根据"并轨"后失业人员增多的情况，规定从2001年7月1日起，失业人员可享受下岗职工所有政策。（4）实施积极的失业保险政策。省政府下发了《广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法》，明确各地可按照不超过上年度失业保险基金总额的8％预算安排"两项补贴"，对为失业人员提供免费职业介绍和职业培训的机构给予补贴。2001年接收免费服务的失业人员再就业率达70％，平均提前3个月现实就业，较好地发挥了失业保险基金促进就业的功能。
三是全面建立就业援助制度，切实帮助就业困难群体实现就业。帮助就业难群体实现再就业是政府促进就业工作的主要职责，近年来，在实施再就业工程过程中，广东全面建立了再就业援助制度。（1）明确规定失业6个月以上，积极求职而未能就业的大龄（男40岁，女35以上）失业人员、有就业能力和愿望的残疾人、目前仍滞留在企业再就业服务中心的下岗职工、退出服役6个月以上未能就业的退伍军人及随军家属等人员为就业困难群体，对就业难群体全面开展调查摸底，为就业难人员建立档案，纳入常规管理。（2）全面开展再就业援助行动。广东省下发了《关于开展再就业援助行动的通知》，在全省全面推行"就业政策优惠卡"、"就业援助手册"制度，指导各地紧紧围绕"促就业、续保险、保生活"三个关键环节，为就业难群体提供"政策咨询、职业指导、提供岗位、技能培训、社保接续、劳动保障事务代理、生活保障、特困资助"八方面的援助，促进就业难群体实现就业。广州市制定了《特困失业人员管理办法》，对特困人员实行政策、岗位、技能培训、代缴社保费等方面的优惠，2001年有3000多名特困人员因此受益。汕头市实行《优惠卡》和《优待证》制度，已有4000多人领取了《优惠卡》；对特困人员发放《优待证》，给予医疗、子女教育、水电、燃料、粮油、卫生费和有线电视月租费等九项基本生活优待，全市已有2850户下岗特困职工共7467人次享受了基本生活优待。据统计，2001年以来，全省共发放《就业政策优惠卡》10.3万个，发放《社会保险交费接续通知书》19.7万份，享受各项就业和生活援助的困难人员达6.8万人。（3）多形式提供岗位援助，对特困人员进行妥善安置。主要形式有：开辟再就业基地，全省共兴建"再就业工程商业街"、"千亩果园基地"等再就业基地305个，安置特困人员2.1万人。提供专门岗位，广州市把所有彩票投注站、公共电话亭提供给下岗失业人员和残疾人经营，深圳市在有驾驶执照失业人员中开展"绿色的士"就业援助行动，有600多失业人员获取资格。鼓励企业安置，深圳市对企业招用35岁以上下岗失业人员，按签订劳动合同期限给予1000～6000元的岗位补助。开展"一对一"帮扶活动，河源市市直科级以上、县区股级以
上干部每人帮助一名困难的下岗失业人员，掌握一技之长，全市共帮助2300多名困难下岗失业人员实现就业。再就业援助行动有效地帮助了长期失业人员的再就业，通过就业保障了他们的基本生活。
四是切实加大财政对再就业和社会保障的投入。省政府下发了《关于建立再就业基金的通知》，要求各地按照"财权与事权统一"的原则，多渠道筹措再就业资金，建立再就业基金，切实加大促进就业投入。近几年全省共筹措再就业资金4.2亿元（财政安排2.6亿元），其中省财政安排再就业基金7357万元，广州市仅2001年就投入再就业专项资金5205.8万元，切实保障了再就业工程的顺理开展。省政府在2001、2002两年共安排8.6亿元作为补助省属企业（不含煤炭企业）和困难地区下岗职工解除劳动关系的经济补偿金，还专项安排4.5亿元用于省属煤矿和制糖行业关闭和转制改革。1998～2000年，全省财政社会保障支出从88.69亿元增加到121.34亿元。占当年财政一般预算支出的比重从10.77％上升到了11.38％，年均增长18.42％。
3.山东省做好就业和再就业的经验
第一，把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，大力拓宽就业领域。山东省坚持以发展促就业，把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，在加快经济持续快速稳定发展的同时，适应结构调整的要求，广辟就业门路，多渠道、多形式开放就业岗位。近年来，山东省国民经济增长速度一直保持在10％以上，保证了每年新就业岗位80万个。
（1）放手发展民营经济，将其作为增加就业的主渠道。
山东省委、省政府多次召开民营经济工作会议，2001年初出台了《关于进一步加快民营经济发展的决定》，民营经济大潮在齐鲁大地蓬勃兴起。全省各地各部门相应出台了一系列优惠政策和扶持措施，民营经济发展环境得到较大改善，发展速度明显加快。全省围绕增强和完善城市服务功能，不断开发民营经济新的经营领域和服务项目，引导民营经济向科技型、外向型发展；放开民营经济准入领域，增加金融信贷支持，切实减轻企业负担，为民营经济发展创造良好的宏观环境；完善民营企业社会保障体系建设，使民营企业职工与国有企业职工一样享受社会保险待遇；改革民营企业人事管理体制和办法，在人才引进、职称评定等方面形成工作规范。1999年以来，山东省非公有制经济年均增长保持在30％左右，目前已占GDP的32％。近年来，民营经济每年吸纳就业人员达50余万人。到2002年第一季度末，全省私营企业和个体工商户发展到151.7万户，从业人员492.6万人。
（2）扶持发展劳动密集型产业和中小企业，将其作为扩大就业的重要措施。山东省通过招商引资，扩大对外贸易，大力发展具有比较优势的纺织、服装、食品以及建筑、建材、化工和基础设施等劳动密集行业和中小企业，鼓励发展既有较高科技含量又能吸引较多劳动力就业的现代劳动密集型行业，逐步形成以安置就业为主的中小企业群。积极调整投资结构，建立中小企业信贷担保体系，在资金、融资渠道以及税收等政策上予以积极扶持。德州市立足当地优势，发展特色劳动密集型产业和中小产业，扩宽了就业渠道。全市选择了太阳能、玻璃钢制品、地毯、调味品、塑料编制等10种市场容量大、便于千家万户参与的特色产业，实行一个产业、一套班子、一套计划、一套考核办法、构筑了"小企业、大群体，小商品、大市场"的区域特色经济格局。2001年底，全市特色产业加工户达24.6万户，从业人员20.6万人。
（3）重点发展第三产业特别是服务业，作为新的就业增长点。山东省鼓励社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等产业的发展，尽可能多的增加就业岗位，在税收政策等方面给予大力扶持，不断扩大第三产业吸纳劳动力就业的能力。尤其是把社区服务业作为促进下岗失业人员再就业的重要渠道，纳入当地经济和社会发展计划以及城市建设规划、制定社区就业计划，培育和发展多种形式的社区服务实体和企业，形成了一批社区就业基地和社区就业项目，使每一个社区都成为一个安置下岗失业人员再就业的基地。各地普遍设立了"社区服务中心" 、"热心大嫂服务中心"、"夕阳红老年公寓"等服务实体，大力推行"小饭桌"、"早餐工程"，组织开展争创下岗职工全就业社区居委会活动，促进社区内下岗失业人员尽快实现再就业。2001年，全省新办社区就业实体1092家，共安置下岗失业人员1.3万人。目前，全省第三产业从业人员已达1839万人，比"八五"末约增长21％。青岛市47个街道办事处全部建立劳动服务社，2001年开放就业岗位5816个，安置下岗失业人员近3000人。日照设立了"9911"社区生活特服热线，安置下岗失业人员1000余人。
（4）推行规范灵活的就业形式，增强就业弹性。山东省积极发展非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活就业形式，完善相应配套措施，使从事灵活性就业人员可依法参加养老、失业、医疗保险等社会保险，按规定享受社会保险待遇。
建立小时用工最低工资标准，完善相应配套措施，使从事灵活性就业人员的劳动报酬，不得低于最低劳动保障标准。对从事灵活性就业的各类人员，劳动保障部门所属职业介绍机构提供代存档案、代缴社会保险费等劳动保障事务代理服务。近几年，全省80％以上的下岗失业人员进入灵活就业领域，大部分进城的农村劳动力市场从事的也是灵活就业领域的工作，给大中城市的经济发展和就业增长带来了活力。
第二，加大政策扶持力度，积极促进下岗失业人员再就业。1998年以来，全省各级党委、政府大力实施"再就业工程"，制定落实再就业优惠政策，积极促进下岗失业人员再就业。近年来，山东省先后制定出台了一系列促进就业的重要文件，基本形成了促进就业的政策体系，对促进下岗失业人员再就业发挥了积极作用。
各级加大政策性安置力度，通过政府购买岗位、开发公益性岗位等形式安置下岗失业人员。明确规定，由政府提供工资补贴和社会保险补贴，对下岗失业人员实现安置。政府投资兴办的项目，优先招用下岗失业人员；财政拨款的机关事业单位和大中专院校的后勤服务岗位，优先安置下岗失业人员再就业；财政拨款或通过居民缴费形成的居民区公益性岗位，必须统筹安置下岗失业人员。对工资达不到当地最低工资标准的，政府还给予适当帮助。
同时，出台优惠政策措施，鼓励下岗失业人员自谋职业、自主创业。山东省对下岗失业人员从事个体经营和开办私营企业的，可试营业一年。对自主创业的"4050"人员和享受低保人员，给予扶持，一次性补贴4000元。对自谋职业的下岗失业人员实行优待证制度，发行"绿卡 "。对下岗职工批发销售本企业产品的，允许直接进入市场，免工商登记，一年内减免市场管理费。对人均收入低于城市最低生活保障线的职工，在早市、夜市从事经营活动，一年内免收工商行政管理。对下岗职工自办或联合创办的小型经济实体，进一步落实小额贷款优惠政策，通过适当降低贷款担保比例，贷款限期根据企业的生产周期和还贷能力由银企双方协商解决，采取灵活多样的担保方式，提供小额贷款支持。
截止到2001年末，全省各商业银行向下岗职工发放小额贷款余额22.9亿元，小额贷款受益人数达11万人。部分市发放小额质押、抵押贷款的同时，探索推出了"三户以上联保贷款"，即贷款申请人只要提供3人以上有固定收入的职工作担保，就可取得1万～3万元小额贷款。例如，临沂田元担保公司累计为405名下岗职工担保小额贷款7545万元。
第三，挖掘大中型企业内部潜力，多种形式分流安置下岗职工。山东省在推进企业深化改革的过程中，明确企业是促进下岗职工分流安置的第一责任人，把职工下岗分流与就业安置紧密结合起来，使其担负起职工分流安置的重要责任，不把职工简单地推向社会。正常营业的企业，特别是优待企业，在改革中充分挖掘内部潜力，利用现有设备、厂房、场地和闲置资产及非主业的资产兴办各类经济实体，主辅分离，开展多种经营，尽可能多地安置分流人员；重组改制企业，优先安排本企业职工竞争上岗；关闭破产企业，通过带资安置，兴办新企业安排一部分职工就业，及时将原企业职工纳入再就业优惠政策范围；正常生产经营的企业减员，要充分考虑社会各方面的承受能力，严格按规定程序进行，对职工进行妥善安置。同时，山东省积极鼓励企业招用下岗失业人员。明确规定，当年吸纳下岗失业人员和特困人员达到一定比例的企业，享受税费减免等优惠政策；根据企业吸纳下岗职工的人数和劳动合同期限还可以给予补贴。各市企业结合实际制定了相应的优惠政策。如德州市规定，企业每招收1名下岗职工并签订5年以上劳动合同的，按每人每年1000元标准给予3年补贴，签订3年以上劳动合同的，按每人每年1000元标准给予2年补贴。烟台市规定：企业接收再就业服务中心的下岗职工并签订3年以上劳动合同的给予3000元就业安置费。山东省充分挖掘重点国有大型企业自身潜力，加大本企业职工分流安置力度。山东兖州矿业集团提出"煤与非煤并重"的发展思路，把减人增效与转岗分流结合起来，把突出加大非煤产业投入同增加就业岗位结合起来，把下岗培训同提高职工素质结合起来，把再就业工作同矿区稳定结合起来，进行开发型安置，2001年非煤产业实现销售收入40亿元，增加就业岗位2545个，从业人员近4万人，占集团公司职工总数的41.86%。山东莱芜钢铁集团有限公司在发展钢铁主业的同时，把非钢产业的发展作为分流安置富余人员、推进主辅分离的关键来抓，2001年集团非钢产业实现销售收入13亿元，剥离辅助、安置富余职工12679人，到"十五"末非钢产业的发展基本满足富余人员安置的需要。
第四，加大援助力度，帮扶救助特困群体再就业。各级党委、政府密切关注特困群体的再就业工作，把大龄下岗失业人员、夫妻双下岗失业的家庭、单亲家庭抚养未成年子女的下岗失业人员、家庭月收入低于城镇居民最低生活保障线的下岗失业人员、其他遇到生活和就业困难的下岗失业人员等作为重点对象，开展了以政策援助、岗位援助、就业服务援助、生活保障援助和特困群体援助等五项援助为主要内容的"十个一"再就业援助行动。
进一步强调对就业困难群体的管理，依托街道、社区居民委员会，对本辖区困难群体建立个人档案，对其就业、生活状况进行动态管理和跟踪服务，掌握他们的培训要求、求职意向及心里动态，把工作做到每个人。对下岗失业人员多、生活保障和再就业困难多、社会不稳定因素多的企业和地区实行重点监控，实现"管理到人，服务到人"。在摸清底数的情况下，围绕特困群体实现再就业，全省各级各部门采取多种形式与困难企业和困难下岗失业人员结成对子，普遍开展了多种形式"一对一"的援助活动，提供有针对性的职业指导和再就业服务。县级以上公共职业中介机构坚持每月举办一次"再就业岗位援助日"活动或下岗失业人员专场洽谈会，为特困人员提供岗位信息。仅2001年就为困难人员提供就业岗位5万多个，提供有效就业信息10万余条。工商税务部门开设绿色通道、设立热线电话、设立专门窗口，为特困人员提供办证、申报、咨询"三优先"服务。工会把发展再就业援助行动纳入"送温暖工程"，对再就业特困人员给予重点帮扶。妇联把开展再就业援助行动作为实施"巾帼社区服
务工程"的重点，积极扶持社区创业带头人，当动特困群体中的妇女实现再就业。共青团组织积极开展"服务下岗青工再就业行动"，同时推出组织青年志愿者上门为再就业特困家庭提供多方面服务。劳动保障、宣传等部门在全省统一开展了"再就业援助日"宣传活动，发放各类宣传材料150多份，在全社会产生较大反响，同时进行了"关注特困下岗职工"、"千方百计扩大再就业"等专题系列报道，为再就业特困群体实施重点帮扶创造了舆论环境。各部门还在履行各自职责的基础上联合行动，在最大程度上方便再就业特困人员，帮助他们实现再就业。如济南市的劳动保障、民政、工商、供电、工会等13个部门联合制定具体帮扶措施，对全市1万名特困职工和500个特困家庭进行重点帮扶，脱困效果明显，在社会上也产生了广泛的影响。
第五，加强劳动力市场体系建设，开展全面就业服务。充分发挥市场就业机制在市场配置中的基础性作用，适应统一规范、竞争有序的劳动力市场要求，建立起劳动者资助就业为主导、市场调节就业为基础、政府促进就业为动力的市场就业机制，加强劳动力市场建设和就业服务，提高资源配置效率，促进下岗失业人员实现就业。
（1）按照科学化、规范化的要求，构筑劳动力市场信息网络。适应信息化的要求，山东省先后投入3000多万元建设全省劳动力市场信息网络，全省17个市都建成了局域网，济南、青岛、烟台、威海、潍坊5个"三化"建设试点城市已全部建成市级劳动力市场信息网络中心，基本实现了省市联网。积极引入市场化、社会化运行机制，建立起职业介绍、职业指导、失业保险、劳动保障事务代理、就业服务技术支持等一体化的就业服务体系。目前全省劳动力市场功能完备，有市有场，已成为单位用工和劳动者求职的主渠道，全省每年通过劳动力市场求职登记的人员100多万人次，实现就业50多万人次。济南市劳动力市场信息网还与10多家新闻媒体联合开设了再就业服务信息专栏，与市电信局开办了两条求职热线，与168信息台、联通寻呼台开办了求职信息查询，扩大了职业信息渠道。
（2）建立职业训练中心、提高劳动者就业能力、工作能力和适应职业变化的能力。全省以就业训练中心、技工学校为主体，引入市场化、社会化运行机制，充分调动社会各方面的培训力量，组建培训联合体，充分发挥现有各类教育培训资源的整体功能，建立起与劳动力市场相连通，市场预测、专业设置、培训、鉴定、职业介绍一体化的就业培训网络。全面落实劳动预备和就业准入制度，普遍做到先培训、后就业，实现提高青年劳动者就业能力和调节劳动力供给双重目标。大力加强在职培训，推行职业资格证书制度，提高职工队伍的工作能力和创新能力。进一步强化下岗职工和失业人员的再就业培训和专业培训，积极实施了"三年百万"和"三年六十万"培训计划，造就了一批自主就业、自主创业的带头人，实现就业的倍增效益。目前，全省下岗失业人员再就业培训基地300多个，每年培训下岗失业人员近20万人次，培训后的再就业率达60％以上。青岛市制定出台了援助培训行动计划，对"4050"人员实行培训补贴和生活补贴，即对已参加过一次免费培训和不享受失业保险待遇的"4050
"人员，有培训要求的还可申请参加第二次培训。对参加培训自主创业的困难群体，给予2000元经济扶持金，对大龄困难人员给予4000元经济扶持金，并将其应当享受但未享受的基本生活费一次性支付给本人。新泰市今年投入350万元，免费培训下岗失业人员7643人次，使应培训人员100％得到培训，人均培训1.5次，结业后再就业率71％。
（3）加强监督管理，优化劳动力市场环境。积极加强劳动力市场法制化建设，制定出台了《山东省劳动合同条例》、《山东省劳动力市场管理条例》、《山东省集体合同条例》和《山东省劳动和社会保障监察条例》等一系列地方性法规，加强对各种类职业中介机构的管理，规范劳动市场中介行为。加大劳动管理行政执法和监察力度，每年定期在全省范围内开展劳动力市场清理整顿工作，清理打击非法职业介绍机构和各种违法违规行为，为就业创造良好的市场环境。潍坊市积极加强劳动力市场管理，尤其对民办职业中介机构，建立定期检查、报送台账报表、联系指导、年审等日常管理制度。严格实行《职业介绍许可证》制度和专职工作人员资格证书制度。劳动保障部门联合公安、工商、物价等部门，不定期对社会各类职业中介机构和职业中介行为进行拉网式检查，并设立举办电话，及时查处各类违法行为。
第六，加快推进社会保障体系建设、为下岗失业人员提供有效保障。在确保下岗职工基本生活的基础上，进一步完善失业保险和城市居民最低生活保障制度，初步形成了以"五位一体"的社会保险和最低生活保障为主要内容的社会保障系统，真正使困难群体能老有所养、病有所医、失有所补、弱有所助。
（1）采取"保老、扶中、促青"的办法，积极稳妥地推进下岗职工由再就业服务中心保障基本生活向失业保险和市场就业并轨。"保老"就是对下岗职工距法定退休年龄不足5年或工龄满30年的，可实行企业内部退养。盈利或能正常发放职工工资的企业，其内退职工的待遇按不低于当地上年度职工平均工资的60％支付；实行"三三制"的企业，其内退职工的待遇按不低于当地最低工资标准支付。"扶中"就是对女满40周岁、工龄满15年以上，男满50周岁、工龄满20年以上的在"中心"的下岗职工，可与企业为其缴纳至法定退休年龄之前的社会保险。"促青"就是对年轻的下岗职工，终止或解除劳动关系，按规定享受失业保险，进入劳动力市场实现再就业，在享受失业保险期间自谋职业的，凭工商登记营业执照，可以一次性领取应享受的失业保险金。目前，全省已实现并轨的县（市、区）占70％，烟台、威海、东营、莱芜、日照、聊城6市和90个县（市、区）全部实现了并轨。省属企业下岗职工已出"中心"的比例占下岗职工总数的70％。
（2）做好出中心下岗职工社会保险的接续工作。为确保出中心的下岗职工社会保险关系不断档、不流失、不作废。明确规定：下岗职工不论以何种形式再就业，都可以到当地社保经办机构办理相应的社会保险接续手续。各市社保经办机构都设有个人交费窗口，简化办事程序，规范服务办法，印发了"明白纸"，让下岗职工真正了解并掌握社会保险的具体政策和接续办法，保证了下岗职工的社会保险关系接续工作顺利开展。2001年，全省共为9万多名下岗失业人员接续了社会保险关系。
（3）进一步完善城市居民最低生活保障制度。全省已基本建立以最低生活保障为主、社会互助为辅、临时救济为补充、基层社区组织为依托的社会救助制度，有25万城市贫困人口得到了最低生活保障，年保障金预算为2亿多元，使城市困难群体得到了及时救助。面对着仍然严峻的就业形势，山东省委、省政府明确提出，要要进一步增强责任感和使命感，从全省改革发展稳定的大局出发，把扩大就业摆上突出位置，统一思想，明确思路，以"三个代表"重要思想为指导，围绕加快发展这个主题，把扩大就业摆上突出位置，全面贯彻市场化就业的方针，实行积极的就业政策，在继续巩固"两个确保"、完善社会保障体系的基础上，努力促进就业再就业，动员全社会力量，推动就业再就业工作再上新台阶。到2005年实现就业新增350万人，困难群体就业新增50万人，城镇登记失业率控制在4％以内，确保全省就业局势基本稳定。在工作中，坚持以发展促就业，树立抓就业、保稳定的观念，处理好企业改革与扩大就业的关系；树立就业、发展相互促进的观念，处理好加快发展与扩大就业的关系。大力发展民营经济、第三产业等吸收就业人员多的行业和产业，切实做到目标责任、政策资金、市场建设、管理服务、生活保障、宣传引导"六个到位"，扎扎实实地做好就业再就业工作。
思考题：
一、我国失业问题产生的主要原因是什么？
二、目前我国就业形势面临哪些新情况新问题？
三、我国在减少失业、扩大就业方面有哪些主要政策措施？
《统筹经济社会发展》第140页——第173页
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