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《统筹区域协调发展》
于今主编
http://www.chinape.org 2007-1-28 11:00 全国干部教育培训网
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党的十六届三中召开不久，以十六届三中全会精神和胡锦涛同志一系列重要指示为指导，科学发展观读本即《科学发展观丛书·五个统筹》、《科学发展观丛书·社会建设》、《科学发展观丛书·文化建设》干部学习读本的编写工作正式启动。其中《科学发展观丛书·五个统筹》项目自2003年启动，至2006年3月由中央组织部党建读物出版社出版发行，历时3年，涉及全国19个省、市、自治区及中央有关单位40多个编写组，上百人参与，近四十个省部领导和著名经济学家担任顾问。丛书共分五册，即：《统筹城乡发展》、《统筹区域协调发展》、《统筹经济社会发展》、《统筹人与自然和谐发展》、《统筹国内发展和对外开放》，分别由段应碧、于今、李君如、曲格平、蔡武主编，全国人大常委会副委员长、著名经济学家成思危特为本套丛书作序。
为了落实党十六届五中全会提出的以科学发展观统领经济社会发展全局指导思想，适应各级领导干部、学生、广大人民群众和在全党全社会开展落实普及科学发展观需要，全国干部教育培训网从即日起将对《科学发展观丛书·五个统筹》进行陆续刊出，从即日起刊出《统筹区域协调发展》一书全文，拟每四天刊出一节，敬请读者关注。我们将授权相关网络媒体无偿转载，同时希望各相关网站配合此次工作顺利开展。
《统筹区域协调发展》
于今 主编
第二章统筹区域协调发展的相关理论
第一节 统筹区域协调发展的区域经济理论
四、政府干预区域发展理论
1.一般干预思想
世界进步的历史表明，现代经济发展总是建立在市场经济体制基础之上的，而市场经济的健康运行又要求政府发挥应有的作用。经济学的研究结果和各国的经济发展实践表明，单有市场或单有政府都不能保证在一切领域实现成本最低的资源有效配置。所以，就整个社会而言，理想的选择只能是政府和市场相结合的资源配置双重机制。经济发展一般被理解为经济增长＋经济结构优化。杰出的公共财政经济学家内恰德·穆斯格雷夫将政府的经济职能分为三类：一是对公共物品和服务进行资源配置；二是根据社会决策进行收入再分配；三是促进经济稳定和发展。中国人民大学区域经济与城市管理研究所张可云教授在《区域经济理论》一书中提出，政府在发动、促进与支持经济发展过程中的主要任务包括如下四个方面：
（1）为人们的经济活动提供一个环境保证，如法制环境、安全保障等；
（2）提供公共产品，即那些为社会大众所利用的不具有排他性的产品（如城镇道路）或排他性不能为社会所接受的产品（如基础教育）；
（3）负责处理社会认为是必要的但由于必要的投资规模原因（如铁路网、高速公路网）或对私人投资者而言缺乏短期获利能力（如环境保护）以及私人部门不可能介入的领域；
（4）解决或避免由私人活动所引起的问题，如失业、资源过度利用与环境污染等。
应该说，在经济学领域，有关政府干预的思想长期以来一直存在着理论上的争论，例如，新古典主义经济学派与凯恩斯主义的政府干预思想是对立的，不同学派的争论主要集中在政府是否应当干预经济以及在多大程度上干预、通过何种方式干预等方面。新古典经济学派强调市场机制的作用，其基本思想以三个关键性假设为基础，即经济人假说、理性预期、市场连续出清。
该学派认为，政府对经济活动的干预可能会妨碍市场机制发挥作用，造成经济扭曲，从而导致社会福利损失。
新凯恩斯主义是20世纪80年代出现的一个新的主张政府干预的学派。西方20世纪70年代出现的经济滞胀使传统的凯恩斯主义受到经验上的挑战，而且凯恩斯宏观经济学与微观经济学在理论上脱节是传统的凯恩斯主义的重要理论缺陷。新凯恩斯主义试图改进这两个方面的缺陷，其基本的假设为非市场出清、经济人理性、理性预期、工资和价格黏性。新凯恩斯主义认为政府干预应以公共福利最大化为原则，或一般假设政府有良好的意愿，政府的政策和规划制定在理论上围绕扭曲的领域发挥作用，其作用领域包括：维护竞争，限制垄断；直接经营经济事务，提供纯公共产品；运用货币政策、财政政策调控有关宏观经济变量（如货币供应量、汇率、政府支出、税收等），实现宏观经济环境稳定；调节收入再分配，消除贫困和不平等；界定和维护产权，促使经济的外部性内部化。
新古典经济学派与新凯恩斯主义在理论上对立的根本原因在于市场出清与非市场出清这两种截然不同的假设。应当说，新凯恩斯主义的假设更接近实际。新古典经济学的市场出清有赖于完善的市场机制，包括当事人具有完全的经济信息、市场完全竞争、规模收益不变或递减、经济活动不产生外部性、交易成本为零或很小、行为人具有完全理性等，而这些在现实中往往是不存在的，市场的作用不是万能的，市场机制本身也存在着一些固有的缺陷。这种市场固有的缺陷，一般也称为“市场失灵”或“市场失败”。当然，在多数情况下，通过市场途径能有效率地配置资源。但在有些情况下，例如在经济活动产生明显的外部性时，市场的解决办法可能并不是最好的，这时政府有必要介入。“市场失灵”是一个不争的事实，“政府失败”的事例也并不少见。然而，政府虽然不能无限制地干预经济，但其在任何成功的经济发展中几乎肯定要扮演重要角色。因此市场与政府间的选择并非是一种单纯的取舍，而是一种二者组合程度的选择。不同的组合会对经济发展产生不同的影响。也就是说，市场的运作并不总是稳定的、有效率的，政府干预本身也有代价和不完美、不尽理想之处；不同的组合会导致迥异的经济绩效、效率、公平。因此，界定政府职能除了参照各学派的政策主张外，还要充分考虑社会、政治和经济条件是否满足各学派的假设条件。
此外，这两个对立的经济学派都忽略了空间这一重要因素，当在理论中纳入区域等空间因素后，新古典经济学派的基本假设就难以成立，新凯恩斯主义的思想就更为现实。事实上，区域经济学产生的经济学基础就是凯恩斯主义与新凯恩斯主义。
2.政府在区域经济发展中的作用
政府在区域经济中的作用在凯恩斯主义出现后才被理论所承认。许多国家政府干预区域经济的实践证明，在区域经济发展过程中，中央政府与地方政府的作用是不尽一致的。一般而言，除了前面提到的四个方面的一般作用外，中央政府需要从全国整体发展的全局角度来考虑其对各个区域的影响，而地方政府主要考虑的是提高辖区内经济发展水平与人民生活水平。因而，可以认为，地方政府干预区域经济主要是为了促进辖区内的经济发展，而中央政府干预区域经济除了要促进区域经济发展外，主要着眼于处理好区域经济关系。
中央政府的作用强度应根据特定区域的经济、社会和环境特点而有所不同，其作用主要有：
（1）在将重要的利益相关者聚集起来参与区域发展过程方面发挥领导与促进作用；
（2）促进与支持区域合作，支持自上而下制定区域发展战略的方法，这种战略综合考虑社会、环境与经济问题，加强地区协调与合作；
（3）通过区域能力建设以及为社区、企业和个人改善基础设施，促进经济可持续发展；
（4）在利用或创造重要区域发展机会（投资或经营）方面发挥催化剂作用；
（5）在明确可信的未来规划与一系列国家目标的基础上，协调发展和政府相应的利益责任；
（6）动员人员与机构在特定地区充分合理运用地区资源，创造、加强或稳定发展活动；
（7）设计出自下而上的方法，以改善区域的收入与就业机会、生活质量，提高由中央政府制定并实施的经济发展、环境和社会政策的价值。
地方政府的作用主要有五个方面：
（1）在人力资源开发方面：制定良好的地方教育政策；人力资源开发政策应与经济发展相一致，相互补充。
（2）在企业发展方面：为私人部门创造就业机会，提供资金支持和财政承诺；以区域内主导产业为主建立竞争优势；设立可量化的目标以监测其进展；促进区域市场而非地方市场的发育；努力促进关键产业增长，繁荣区域经济，改善所有产业与地区的总体经济环境；集中力量于战略目标而不是分散资源。
（3）在经济环境方面：营造一个财政稳定的经济环境；承认政府对市场条件的影响是有限的。
（4）在社区改造方面：投资于地区经济以促进经济活动。
（5）在基础设施方面：区域基础设施投资是地方政府为经济增长作出持久贡献的主要机会。
20世纪80年代以来，波特（Michael E. Porter）一直致力于竞争优势理论研究，其提出的著名的“菱形理论”被用于分析企业、区域与国家的竞争战略选择。在菱形理论中，除四个影响竞争力的基本因素之外，政府和机遇的作用也不可忽视，对区域或国家整体竞争力的形成具有重要影响。波特从一般意义上认为，政府在经济发展中的合理作用主要包括五个方面：①建立一个稳定的、可预见的宏观与政治环境；②改善一般投入物、基础设施与制度的可获得性、质量与效率；③制定一般规则与奖励措施以引导促进生产力增长的竞争；④促进企业集群的发展与调整；⑤为促进经济结构调整而建立与实施一种积极的长期机制，调动中央政府、地方政府、企业、社会集团与公民的积极性。波特认为，政府应对影响竞争力的四个基本因素发挥影响，从而影响区域经济发展，这种影响关系见图2.1。
图2.1政府对区域竞争力的影响
（引自陈秀山、张可云：《区域经济理论》，商务印书馆2003年版，第387页）
第一，在企业战略与竞争对手方面，政府的主要作用是：消除地方竞争的障碍；集中力量吸引外部投资；围绕企业集群提升输出水平；为企业集群的发展提供支持和服务。
第二，在要素投入条件方面，政府的作用主要是：制定职业教育培训计划；建立地方大学，研究与企业集群有关的技术；改善交通、通讯和其他基础设施条件。
第三，在需求条件方面，政府的主要作用是：建立现代化的创新规范，使企业集群降低规则的不确定性，鼓励创新，刺激早期对新产品的采纳；为企业集群的产品或劳务提供独立的测试、产品证书和评级服务；稳定企业集群产品的高级顾客。
第四，在相关产业与支撑产业方面，政府的主要作用是：建立论坛以团结集群参与者；从其他区域吸引为集群提供原料与服务的企业；建立面向集群的自由贸易区、工业园区或原材料供应商园区。
3.政府干预区域经济发展的基本范式
在政府干预区域经济发展的方式上，存在着两种不同的范式，即传统的自上而下发展理论和在批评自上而下发展理论基础上提出的自下而上发展理论。
自上而下区域发展理论的基本假设为：发展是由外部需求和少数有活力的部门或企业集群区位的创新推动力引起的，企业集群区位会对其他区域产生“渗透效应”。其基本要点是：在特定部门或区域进行集中的大规模投资，则利益可扩散到其他区域或对其他区域有利。通常将其称为“渗透”方法。决策是在未征求地方居民的意见的情况下由政府作出的。例如，资源开发与加工项目（如石油、煤炭与森林资源开发）、基础设施项目（如公路、机场、公共交通、铁路）、为振兴城市而进行的办公楼与零售开发、科技园区投资等，从某种意义上说，只要有投资，就会获得利益。
传统的自上而下区域发展理论的要点为：
（1）传统理论强调中心-边缘计划，其中，资本从中心区流向边缘区，资源反向流动。例如，油田投资从城市流向一个区域，而石油流回城市。
（2）假定发展（自发的或诱致的）起始于少数有活力的部门与地区，并向其他部门与地区扩散。
（3）重点放在城市资本密集型工业发展上，城市的技术水平高，可充分利用外部经济与聚集经济。
（4）发展通常包括大规模投资项目，其目的是提高地区一体化程度，提高私人与公共组织的规模，以通过这些一体化的机构、大规模重新分配机制传播发展，并消除妨碍这些单元间传播效应的经济、社会、文化与制度障碍。
这种区域发展计划存在的一个重要问题是可能存在回流效应。回流效应是指资本与资源从边缘流向中心区域，这与区域发展规划的意图正好相反。正是由于存在这一问题，有些学者提出需要另外的方法。
自下而上的发展理论认为，决策与权力应尽可能接近基层，来自区域内部而非区域外部强加。与上层强加的具有潜在风险的计划相比，自我管理与自我发动的经济增长与发展更有可能取得成功。
自下而上发展理论的倡导者之一伊莱利斯（Illeris）指出，西欧最近几十年的空间发展呈现出一种类似马赛克的拼花样式，增长区域与衰退区域并存，不存在统一的中心、边缘分化。这一样式已经取代了以前的经济增长完全集中于国家中心地区的样式。区域发展并未展现出中心边缘样式，这对传统的模型能否取得成功提出了质疑，并提出了支持自下而上方法的理由。
自下而上理论的基本假设为：区域差距主要是由于缺乏大规模的经济一体化造成的；不同区域的发展与生活存在不同的概念、价值与方式；政府干预服务于社区与基本需要目标；各区域有权自决。同自上而下理论的使生产要素、部门与区位的收益最大化不同，其目标为：提高区域所有生产要素的总体效率；充分利用与动员地区人力资源与自然资源以满足地区需要；区域范围内可用资源和社会制度一体化；基本需要是首要的目标。
该理论的结论为：
（1）区域经济结构在发展中起重要作用（但所有部门都会发生区位转移）；
（2）一个区域发展成功或失败主要取决于地方条件，如政治制度、区域政策援助、基础设施、技术劳动力的供给、社会能力、要素价格和人口密度。
发展成功的区域是那些经济以扩张性部门为主的区域，这些部门包括石油产业、高新技术产业、生产者服务业、现代旅游业和国际组织。而那些发展慢的区域以衰退产业为主，如农业、煤炭、钢铁、造船。
事实上，单纯的自上而下或单纯的自下而上方法都有其优缺点，因而，两种方法经常结合运用。两者的结合方式可用图2.2来表示。一般而言，政府作用于区域经济的规划分三个方面，即政策框架、立法与预算。对任何区域而言，这三个方面会作为背景条件和外部支持而影响区域经济发展。而区域内部的社区规划、农场或企业规划会通过公众讨论、代表反映与公民投票等方式影响政府机构计划，政府同各区域的民众与社区对话会达成一些具体的支持区域经济发展的措施。支持措施是自上而下与自下而上方法结合的结果。
党建读物出版社出版 / 于今主编《统筹区域协调发展》第33页——第40页 |
