| 《统筹国内发展和对外开放》
蔡武 主编
党的十六届三中召开不久，以十六届三中全会精神和胡锦涛同志一系列重要指示为指导，科学发展观读本即《科学发展观丛书·五个统筹》、《科学发展观丛书·社会建设》、《科学发展观丛书·文化建设》干部学习读本的编写工作正式启动。其中《科学发展观丛书·五个统筹》项目自2003年启动，至2006年3月由中央组织部党建读物出版社出版发行，历时3年，涉及全国19个省、市、自治区及中央有关单位40多个编写组，上百人参与，近四十个省部领导和著名经济学家担任顾问。丛书共分五册，即：《统筹城乡发展》、《统筹区域协调发展》、《统筹经济社会发展》、《统筹人与自然和谐发展》、《统筹国内发展和对外开放》，分别由段应碧、于今、李君如、曲格平、蔡武主编，全国人大常委会副委员长、著名经济学家成思危特为本套丛书作序。
为了落实党十六届五中全会提出的以科学发展观统领经济社会发展全局指导思想，适应各级领导干部、学生、广大人民群众和在全党全社会开展落实普及科学发展观需要，全国干部教育培训网从即日起将对《科学发展观丛书·五个统筹》进行陆续刊出，从即日起刊出《统筹国内发展和对外开放》一书全文，拟每四天刊出一节，敬请读者关注。我们将授权相关网络媒体无偿转载，同时希望各相关网站配合此次工作顺利开展。
《统筹国内发展和对外开放》
蔡武 主编
第二章 我国对外开放的政策体系
第三节 实施“走出去”战略的具体政策
2、政府鼓励“走出去”战略的政策手段
实施“走出去”战略是新世纪我国对外开放的重大战略任务。推进这一战略的实施应当明确以下原则：
——政府的主要作用应当是推动或开展相关环境建设，在充分发挥企业自身能动性和协会、中介组织等民间机构积极作用的基础上，向企业提供服务，补救“市场失灵”，而不是政企不分，越俎代庖。
——政府制定旨在推动“走出去”战略的政策措施，应当站到整个国民经济发展战略的高度，将“走出去”与国内产业结构调整与升级、实现国民经济持续协调发展有机地结合起来。
——作为各级政府，在研究、探讨、制订有关海外投资促进政策时，必需分清中央与地方政府的不同职能，既不能越俎代庖，也不应无所作为，消极墨守成规，应当在职权范围内积极探索。如外汇管理、政策性海外投资保险业务等，就不是地方政府的职权。
——开放与改革相互结合，海外直接投资本身就是改革的产物，在改革进程中出现的问题必须在改革中消除；而且，探索海外直接投资促进政策不应与改革大趋势相悖。
——探索海外投资促进政策应当具有全局观念。经济政策的目标是多元的，不可能也不应当为了某一项目标而舍弃其它目标，只能通观全局，统筹规划，分辨主次，有选择而为。现阶段某些妨碍海外直接投资的做法往往是其它高于海外投资的经济目标（如人民币汇率稳定）所必需的，不应当为不可能的政策调整耗费精力，而应当将精力集中到争取具有现实可能性的政策措施上来。
根据上述原则，我们认为，为了有效推进“走出去”战略的实施，政府应当采取以下措施：健全对外投资管理的规定，提高管理效率；推进企业改革，加快建立现代企业制度步伐，塑造充满活力的企业主体；落实境外国有资产管理办法，维护境外资产安全；运用经济手段引导海外直接投资的产业、区域分布，实现海外投资效益最大化；推动建立海外投资保险体系；建立海外投资促进财政措施；建立海外投资服务体系。
一、进一步健全对外投资管理规定，增强政策透明度，提高管理效率
认真清理不合理的过时规章。根据国家发改委提供的数据，截止2004年7月，政府部门正在执行的对企业的审批事项达200多项。根据中央的精神，清理不合理、过时的规章，简化审批，便利企业海外投资，正当其时。在清理过时规章时，应当注意，世贸组织对成员国的基本要求之一就是全国统一外经贸规则，而这一点也是我国在“入世”谈判中其它世贸组织成员国最强烈的要求之一。因此，要根据这一要求清理与中央法规、政策不一致的过时规章。
放松已丧失合理性的外经贸管制，其基础是国内经济的放松管制。不仅要依法推动海外投资企业主体的多元化，更重要的是要打破地区、行业、所有制的壁垒，让国内企业根据经济合理性进行重组，然后走向海外。
成立海外投资综合管理机构，统一管理海外投资。该机构负责制定海外投资发展规划、实施方案、政策措施等工作；负责协调、组织和实施重大海外投资项目。该机构可独立设置或附设在各级经贸委。管理范围涉及计划、财政、地税、外汇和有关委办的职能的，应本着有利于海外投资发展、提高办事效率的原则，尽可能划归该机构统一管理。在这方面，外经贸比较发达的省市已有不少经验，可供借鉴，如广州市政府设立“驻港澳及国外企业管理办公室”，负责归口全市驻港澳及国外企业的管理工作。
放松海外投资管制，并不等于放任自流，必要的审批等管理事项还是要保留。明确这一点，对于我国这样一个在逐步实现资本项目自由化进程中时刻面临投机性国际游资狙击威胁的国家尤其重要。因此，与清理过时规章同等重要的是在保证稳妥的前提下，加快审批、办证的速度，提高管理效率。
二、推进企业改革，加快建立现代企业制度步伐，塑造充满活力的企业主体
我国国有企业在海外投资中暴露出的许多问题，归根结底，是因为企业尚未真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，尚未建立起一套符合中国现实的现代企业制度。因此，要切实发展海外投资，就必须推进企业改革，加快建立现代企业制度步伐，在企业内部建立起合理的激励监督机制。境外企业经营者必须对母公司承担投入资本保值增值的责任；充分发挥董事会、监事会对经理人员的监督职能；健全境外企业财会制度，推行会计委派制度，并依据国际惯例，充分发挥东道国／地区注册会计师事务所的作用；实行符合国际惯例的效益工资制度，切实将境外企业管理人员的收入与企业效益挂钩；推行市场化的跨国经营人才培养、筛选方式。对财务制度健全、财务数据健全可靠、经营业绩卓著的境外企业，境内母公司可依据财政部的有关规定试行经理人员股票期权及员工持股制度。
三、落实境外国有资产管理办法，维护境外资产安全
我国发展海外投资面临的严重问题之一就是境外国有资产流失严重，此问题一日不能解决，海外投资一日不能有真正的发展。对于这一问题，财政部、外交部、外汇管理局、海关总署已于已发布《境外国有资产管理暂行办法》，当前的主要任务应当是落实。我国国有资产管理部门应当在组织境外机构开展国有资产产权界定、产权登记、资产统计、资产评估、境外中方机构领导离任审计等各项基础管理工作，从总体上掌握境外国有资产的总量、分布和构成。尤其是以前以个人名义持有的海外国有资产，一定要尽快依据《境外国有资产管理暂行办法》第十五条办理国有资产产权委托协议法律手续，同时办理公证。并依据《境外国有资产管理暂行办法》第七条，对海外企业加以清理，关闭、清算过小、过散、无发展前途的企业，对业务正常的企业实行重组，达到经济规模。
四、运用经济手段引导海外直接投资的产业、区域分布，实现海外投资效益最大化
毋庸置疑，我国海外投资的产业、区域分布现状并未达到最佳状态，调整海外直接投资的产业、区域分布，实现海外投资效益最大化，势在必行。在此过程中，无疑需要动用一些行政手段；然而，直接的行政调整只能是非常之举而不能是常态，调整海外投资的产业、区域分布是一个永无止境的动态微调过程，其基础只能是经济行为而不是直接的行政行为。因此，要探索运用经济手段引导海外直接投资分布的方法，如制订境外投资行业指导目录；通过海外投资保险的合格投资、合格投资者、合格东道国等规定，诱导有意赴海外投资的企业向与我国签订了双边投资保护协定、避免双重征税协定等类条约的国家／地区集中，促进符合发展规划的产业海外投资。在此过程中，应当注意最佳海外投资产业格局谁也不能预先确知，不应硬性规定某些高技术产业就应当得到无限期的优惠，因此，向产业倾斜的优惠措施应当有时限，避免造就只能躺在优惠政策上苟延残喘、无力自我发展的企业。
五、推动海外投资保险体系建设
与国内投资相比，企业赴海外投资面临额外的经济和政治风险，前者如汇率变动风险，后者如战争、政变、征用等风险。通过建立包括商业性保险和政策性保险的完备的海外投资保险体系，可以分散风险，消除企业赴海外投资的一大障碍。政策性海外投资保险业务是中央政府有关机构（进出口银行）的职能，地方政府能做的是积极向企业宣传这项业务，为企业投保政策性海外投资保险提供便利。在商业性海外投资保险业务部分，对全国性商业保险公司，地方政府可以向企业宣传有关业务，为企业投保商业性海外投资保险提供便利；对地方政府参股、控股的商业保险公司，地方政府可以以股东身份推动设立有关险种，并为保险公司开展业务提供便利。
六、建立海外投资促进财政措施
这主要包括：设立海外投资发展基金。发展基金的成员单位可以由财政部门、商业银行、国有大型企业（集团）组成，委托商业银行经营运作，并将所获利润的50％再注入发展基金，使其滚动发展。发展基金可用来为海外投资企业提供部分初始资本金，或者用于海外投资项目资本金贷款的利息补贴。初始资本金的申请额度可占企业海外投资项目中方投资额的30％-50％，利率适当低于国内银行贷款利率。
建立海外市场调查资助金。为鼓励企业进行海外投资，政府可在每年的预算中安排一定资金，作为企业投资项目海外市场考察费用补贴，对重点企业在重点地区进行生产型投资的前期考察和可行性研究提供支持，支持资金数额可占企业调查费用的50％。谨慎使用税收优惠。根据国家财税制度改革方向，税收优惠将日益减少并规范，因此，只有对带动出口等方面效益极为显著的海外投资企业，才能在一定时限内根据国家有关法规给予一定税收优惠。
七、建立海外投资服务体系
海外投资服务体系的职能包括协调金融服务、提供人才服务、提供信息服务三个方面。协调金融服务，是为了给企业融资创造便利；提供人才服务，如建立外经贸员工租赁公司、海外投资代理中介公司之类机构，是为了解决人才短缺（尤其是结构性短缺）的问题；提供信息服务，是为了解决企业海外投资信息不灵的问题。
建立海外投资服务中心，应当本着政府（尤其是地方政府）尽量少直接干预的原则进行。首先是大力发挥商会、协会等民间机构的作用，或以有实力的海外投资企业牵头发起区域性海外投资服务机构，负责对所在国家和地区的驻外企业联络、沟通和服务工作，政府向他们提供一切可能的便利。其次，是充分利用国家级的海外投资服务机构。只有在地方企业投资已经达到了一定数量和层次，确实有必要设立地方政府的海外投资服务机构的，才建立这类机构；在设立时还必须注意精干、高效的原则，选派少数高素质人员，严格业绩考核，避免将派驻海外投资服务机构变为照顾性的差事和一种待遇象征。
八、推动企业“走出去”的对策与建议
一是大力培养多层次的投资主体。根据民营经济发达和外资企业实力雄厚的实际情况，既要推动大、中型国有企业“走出去”， 更应大力推动民营企业和外资企业“走出去”。发挥这类企业经营机制灵活、市场渠道畅通的特点，充分利用它们特有的相对技术优势、管理优势和市场优势。
二是投资区位多元化。根据当前国际经济竞争中水平竞争和垂直竞争相互交织的特点，在投资区位上，我国要本着实现投资市场多元化的原则，继续发挥毗邻港澳的独特区位优势，依托港澳，着眼近海，发展远洋。
三是投资行业的多重组合。针对我国现有对外投资企业多为贸易型企业，较少生产性企业的特点，要积极鼓励企业根据长短期利益有机结合的原则，在对外投资行业上采取多重组合。
四是投资方式多样化。企业在选择对外投资的具体方式时，应根据实际情况或在海外直接投资设厂，或收购、兼并当地企业，或同东道国和第三国的企业合资建立新企业等。
五是学会善于利用多种外部资金来源。企业从事跨国经营实际上存在着大量可资利用的外部资金来源，在很多情况下，对外投资本身就包含着对外资的利用。企业在“走出去”的过程中要灵活运用各种方式，或在国际资本市场上筹资，或在东道国发行公司股票和债券，或争取外国银行和国际金融机构的资金支持，将利用外资与对外投资有机地结合起来。
六是建立推动企业实施“走出去”战略的保障体系。包括完整的决策咨询服务体系、统一的对外投资宏观管理体系、优惠的政策扶持体系和完备的法律保障体系。
当然，新形势下推动企业实施“走出去”战略本身就是一项涉及面极广的系统工程，各类企业的具体情况也是千差万别，因此，不应不顾企业自身的条件一哄而起，简单模仿。而且在“走出去”的初期，还应该充分发挥政府的主导作用，为企业多创造有利条件，加强对企业的服务、指导、监管以及政策支持。
《统筹国内发展和对外开放》第90页——第96页
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