| 《统筹城乡发展》
段应碧主编
http://www.chinape.org 2007-6 11:00 全国干部教育培训网
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党的十六届三中召开不久，以十六届三中全会精神和胡锦涛同志一系列重要指示为指导，科学发展观读本即《科学发展观丛书·五个统筹》、《科学发展观丛书·社会建设》、《科学发展观丛书·文化建设》干部学习读本的编写工作正式启动。其中《科学发展观丛书·五个统筹》项目自2003年启动，至2006年3月由中央组织部党建读物出版社出版发行，历时3年，涉及全国19个省、市、自治区及中央有关单位40多个编写组，上百人参与，近四十个省部领导和著名经济学家担任顾问。丛书共分五册，即：《统筹城乡发展》、《统筹区域协调发展》、《统筹经济社会发展》、《统筹人与自然和谐发展》、《统筹国内发展和对外开放》，分别由段应碧、于今、李君如、曲格平、蔡武主编，全国人大常委会副委员长、著名经济学家成思危特为本套丛书作序。
为了落实党十六届五中全会提出的以科学发展观统领经济社会发展全局指导思想，适应各级领导干部、学生、广大人民群众和在全党全社会开展落实普及科学发展观需要，全国干部教育培训网从即日起将对《科学发展观丛书·五个统筹》进行陆续刊出，从即日起刊出《统筹区域协调发展》一书全文，拟每四天刊出一节，敬请读者关注。我们将授权相关网络媒体无偿转载，同时希望各相关网站配合此次工作顺利开展。
《统筹城乡发展》
段应碧主编
第一章统筹城乡发展的提出及内涵和意义
第三节统筹城乡发展的意义
统筹城乡发展是党中央科学把握世界各国现代化发展的一般规律，在深刻总结新中国成立以
来，特
别是改革开放后我们党处理城乡关系问题的经验教训的基础上所作出的重大战略决策。统筹
城乡发展，对推动城乡共同繁荣、国民经济持续快速健康发展，实现全面建设小康
社会的奋斗目标，具有十分重要的意义。
一、统筹城乡发展是改变二元结构，解决三农问题的根本出路
统筹城乡发展，首先是针对“三农”问题的。农业与二、三产业，城市与农村存在着非常紧
密的依存关系。工农关系、城乡关系始终是现代化建设进程中必须处理好而又容易出偏差的
一个具有全局意义的问题。正确处理城乡关系、工农关系，实现一、二、三产业协调发展和
城乡共同进步，是构建现代和谐社会的重要基础，是现代化进程中最重要、最棘手的一大难
题，也是关系“三农”发展能否取得成效的重大问题。
中国农村的改革已经26年了。从家庭联产承包责任制起步，到推动农业产业化、现代化，促
进农村工业化、城镇化等，一系列改革使一个有着全世界最多农村人口的东方大国告别了贫
困、解决了温饱，正进行着全面建设小康社会的伟大事业。中国的工业化在加速，城市化在
推进，东部已率先迈开了现代化建设的步伐，而西部地区也展开了大开发战略，然而，过去
长期以来的城乡差别发展的旧思路和城乡失衡的旧体制阻碍着现代化建设。就当前而言，农
业问题主要是加快农业的产业化和现代化；农村问题，最重要是创新农村经济社会管理体制
，发展农村经济和社会事业；而农民问题，最突出的就是增加就业和收入，而所有这些，都
跟城乡二元结构密切相关。因此解决这些问题不可能在封闭的农村内部解决，必须要和城市
结合起来，形成一个城乡统筹的格局，找到一个解决中国农民、农村和农业问题的新途径。
曾业松在《新农论》中对“三农”问题的概括体现在“三太”上，农业效益太低、农村发展
太慢、农民收入太少，并总结了城乡经济社会发展中的四个鲜明的反差：一是不断扩张规模
、正在走信息化和技术资本密集型的工业和小规模分散经营、劳动生产率低的农业
形成了鲜
明反差；二是高楼拔地而起、面貌日新月异的城镇与生态环境恶化、面貌变化不快的农村形
成了鲜明的反差；
三是收入持续增长的城镇居民与收入低水平徘徊的农民形成了鲜明的反差
；四是经济加速发展、社会日趋文明的东部沿海地区与经济社会发展缓慢的西部地区形成了
鲜明的反差。参见曾业松：《新农论》，新华出版社2003年版
，第108—109页。
要从根本上解决问题，必须按照统筹城乡发展的思路，调整国民经济分配格局，加大对农业
的技术和资本投入，提高农产品的竞争力和农业效益，加快农业现代化的进程；创新农村经
济社会管理体制，促进农村经济发展，保证城乡间要素自由流动，农村社会在城市文明的影
响下快速进步，农村文化加快发展；通过教育提高农民的素质，促使农民更快地知识化、职
业化，增加农民就业机会，使农民能够与城市居民一样享有平等的社会保障、社会福利和个
人发展的权利。
二、统筹城乡发展是我国工业化进入中期阶段的必然选择
统筹城乡发展的一个重要依据就是工业化的进程。弗里德曼(J.R.P.Friedmann)将
工业
化的整个进程划分为四个阶段，即前工业化阶段、中心—外围阶段Ⅰ(工业化前期阶段)、中
心—外围阶段Ⅱ(工业化中期阶段)，空间经济一体化阶段(后工业化阶段)。也有人根据工业
和农业的相互关系把工业化过程分为三个阶段，即“依靠农业积累建立工业化基础的初期阶
段，工农业协调发展的中期阶段，以及工业支持农业发展的实现阶段”。5”SS
曾业松：《新农论》，新华出版社2003年版，第104页。
一般而言，工业化中期阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡、城乡关系
开始改善的阶段，这个阶段成为统筹城乡发展的大好时机，因为它具备了统筹城乡发展的各
个方面的基本条件。
从表1.1不难发现，2002年我国的人均GDP为970美元，农业与非农业的产值结构大约为13∶8
7，农业与非农产业的就业结构大约为49∶51，城镇化水平约为41%，对比国际经验，可以判
断中国总体上已经进入工业化中期阶段，如果进一步研究，可以发现，中国目前的人均GDP
与日本、韩国、泰国、巴西等国家历史数据比较，大约还处于工业化中期第一阶段；而从农
业和非农产业的结构看，中国工业化进展快，程度也很高，三次产业份额表明我国的工业化
已经达到中、后期水平；但就业结构和城镇化水平明显偏低。
表1.1工业化发展阶段判定指标的参考标准
判定标准工业化前期工业化中期工业化后期
后工业化阶段中国(2002年)
人均GDP(美元)300300～15001500～1000010000以上970
第三产业增加值占GDP(%)10～2530～60上升36.2
第二产业增加值占GDP(%)5～2020～5050～20下降50.4
农业劳动力比重（%）80～6032～2020～151049.1
工业劳动力比重（%）8～1520～35下降21.6
第三产业劳动力比重（%）8～1520～35上升29.3
城镇人口比重（%）10～3535～50上升40.6
资料来源：参见方创琳著：《区域发展战略论》，科学出版社2002年版，第20
页。2002年相关数据根据中经专网(tp://202.112.118.59)的数据整理计算所得。
世界各国工业化进程的一般规律告诉我们：工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业要
由农业转变为非农产业，经济增长的主要动力机制来自于非农产业。工业化已经能够通过自
身的积累来支撑和实现其发展的循环，而不再需要继续依赖于对农业的剩余资本的转移和吸
纳。这是一个工农关系的重大转折，随着这个转折的到来，农业不再是受“挤压”的部门，
农业利润不应当再作为工业积累流向工业部门，而应当成为接受“补助”的部门。这就是说
工业化进入到中期阶段，客观上为统筹城乡发展创造了前提和条件。
党中央、国务院适时地提出统筹城乡发展的要求，是对工业化进程中的城乡关系的科学认识
和
把握，适应了时代发展的要求，也颇具超前眼光，有利于确保农业和非农产业平等发展，继
续推进工业化向更高阶段发展，政府体制改革的深入进行，政府职能的转变，主观上为统筹
城乡发展创造了条件。
“一旦工业化基本实现，就意味着我国二元经济社会向一元经济社会的转变也基本完成，意
味着依靠工业建设现代农业，用工业反哺农业的国民经济良性循环的机制基本形成。”
曾业松：《新农论》，新华出版社2003年版，第105页。ZW)
当前，绝大多数人都认为统筹城乡发展的基本条件已经成熟。但也有少数专
家学者认为情况并非如此，如林毅夫就认为“中国还没达到工业反哺农业阶段”
林毅夫：《中国还没达到工业反哺农业阶段》，《南方日报》
2003年7月17日。。不过尽管他认为目前的
中央财政实现对农业的大规模补贴非常困难，但是，他还是主张中央政府应该采取措施支持
农业、农村和农民。
三、统筹城乡发展是促进城乡经济社会共同发展的治本之策
长期以来，我们的政策扮演的是强化城乡分割格局的角色。向城市倾斜的政策阻碍了农村生
产力发展，加剧了严重的“三农”问题。而反过来，这些问题又成为制约城市发展的因素。
比如
城乡收入差距过大，农民收入太低，购买力不强，造成需求不足，导致工业品过剩。同样，
城镇人口过少，从事农业生产的农民过多，也使得农产品过剩。由此可见，“三农
”问题，也是城市发展不可回避的问题。
中国的改革首先是从农村开始的，1978年开始的农村改革从根本上触动了过去长期分裂的城
乡关系，也暴露出城市发展存在的严重问题，从而促使城市改革加快步伐，实现城乡改革的
良性互动。从某种意义上说，正是城乡改革的双向推进，使我们更加清醒地认识到，解决城
乡经济社会面临的问题，必须统筹城乡发展，建立互补互促、协调统一的新型关系，实行城
乡一体化。这不仅是解决“三农”问题的根本出路，也是解决城市问题的根本出路，从根本
上讲，统筹城乡发展是促进城乡共同发展的重要措施和战略举措。
在城市改革中，国有企业通过建立现代企业制度有了一定的转机，城市经济增强了活力，城
镇居民收入实现了较大幅度的增长，城镇面貌也发生了显著的变化。但是体制方面的
问题并没有从根本上得以根除，在激烈的市场竞争中，在民营企业、外资企业的冲击下，国
企改革仍然面临严峻问题。因此，仅靠城市内部的改革和发展，也是很难找到出路的。根本
的办法就是打破城乡界限，实现城乡相互开通、要素自由流动，提高城乡资源的配置效率。
允许农村的非农生产要素按照市场机制，向城市流动，实现优化组合；提倡城市先进的生产
要素向农村流动，改造传统农业，提高农业发展水平。确切地说，就是要改变过去城乡分割
、各自发展的孤立模式，实现城乡统筹，发挥城市的扩散和辐射作用，走以城带乡、城乡互
促的发展道路。
解决“三农”问题，不可能指望在农村内部得以解决，需要打破城乡分割体制，加快城市化
进程；解决城市发展中的问题，则需要提高农民收入水平、开拓农村市场。因此，总体说来
，农村的发展离不开城市，城市的发展也离不开农村。城市和农村的问题相互影响且相互交
织，只有统筹城乡发展，将城市和农村纳入一个整体框架中，才能够真正解决城乡发展问题
，促进城乡共同发展。
《统筹城乡发展》第20页——第32页
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